Старый порядок и революция
Шрифт:
В странах, подобных некоторым землям Германии, где обычные суды никогда не пользовались такой самостоятельностью по отношению к правительству, как французские суды того времени, подобная предосторожность не принималась, и административное правосудие никогда не существовало. Государь здесь был в такой степени господином над судьями, что не имел необходимости в комиссарах.
Кто пожелает внимательно прочесть эдикты и декларации короля, опубликованные в последнее столетие существования монархии, равно как и постановления королевского совета, изданные в то же время, тот обнаружит, что лишь в немногих из них правительство, предприняв меры, забыло бы прибавить, что рассматриваемые споры и тяжбы должны быть вынесены на рассмотрение интенданта и королевского совета. «Его Величество сверх того повелевает, что все споры, могущие возникнуть во исполнение настоящего указа, все обстоятельства и принадлежности дела должны быть представлены на рассмотрение интенданта для вынесения им приговора, коий может быть обжалован перед королевским советом. Воспрещается нашим судам и трибуналам принимать к рассмотрению такого рода дела». Вот обычная формула.
В тех случаях, когда указанные предосторожности не предпринимались, королевский совет беспрестанно
С той поры большинство спорных вопросов по поводу взимания налогов относится исключительно к компетенции интенданта и королевского совета. То же касается и всех дел, находящихся в ведении полиции, занимающейся средствами передвижения и общественными экипажами, а также высшего полицейского надзора за путями сообщения, речным судоходством и т. д.; вообще все процессы, в которых заинтересована государственная власть, ведутся в административных судах.
Интенданты тщательно следят, чтобы исключительная юрисдикция непрерывно расширялась; они уведомляют генерального контролера и побуждают к этому совет. Приводимый одним из чиновников довод заслуживает того, чтобы мы довели его до вашего внимания: «Обычный судья, — говорит он, — подчинен установленным правилам, понуждающим его подавлять действия, противные закону, совет же всегда может нарушить правила ради полезной цели».
И мы часто видим, как в соответствии с этим принципом интендант или совет принимают к своему рассмотрению тяжбы, лишь невидимой нитью связанные с государственным управлением или даже внешне и вовсе с ним не связанные. Дворянин, находящийся в ссоре со своим соседом и недовольный приговором судей, требует у совета эвокации этого дела. На сделанный ему запрос интендант отвечает: «Хотя речь здесь идет о частных правах, ведение которых принадлежит судам, Его Величество всегда, когда пожелает, может взять на свое рассмотрение всякого рода дела, никому не давая отчета в своих мотивах».
Как правило, всякий простолюдин, которому случилось нарушить общественный порядок каким-либо насильственным действием, в порядке эвокации отдается на суд интенданта или начальника дозорной команды. Большая часть возмущений, возникающих вследствие дороговизны зерна, дает повод к эвокациям подобного рода. В таких случаях интендант назначает себе в помощь известное число дипломированных юристов, образуя тем самым своего рода избираемый им самим импровизированный совет префектуры, и судит в соответствии с уголовным законодательством. Мне встречались составленные подобным образом постановления, осуждающие людей на каторгу или даже на смерть. Проводимые интендантом уголовные суды представляют собой частое явление еще и в конце XVII века.
Нынешние легисты, специализирующиеся в области административного права, убеждают нас, что со времен Революции мы продвинулись далеко вперед. «Прежде судебная и административная власти были смешаны, — говорят они, — но с тех пор их разделили и каждой определили свое место». Чтобы оценить должным образом упомянутый выше достигнутый прогресс, нельзя забывать, что, с одной стороны, судебная власть при Старом порядке бесконечно простиралась за естественные для нее границы, но, с другой стороны, она никогда не выполняла до конца своих обязанностей. Поэтому тот, кто берет одну сторону предмета независимо от другой, составляет себе неполное и ложное мнение о предмете в целом. В одних случаях судам дозволялось издавать постановления касательно общественного управления, что явно выходило за сферу их компетенции. В иных случаях им воспрещалось по-настоящему вести процесс, что означало сокращение их собственной сферы деятельности. Мы же в действительности устранили суд из административной области, куда Старый порядок дозволял ей совершенно незаконно вмешиваться. Но в то же время, как мы видим, правительство беспрестанно и с нашего дозволения вторгалось в свойственные суду полномочия, будто бы смешение властей с этой стороны менее опасно, чем с какой-либо другой. В действительности же, такое смешение даже более опасно, поскольку вмешательство суда в управление государством вредит только делам, тогда как вмешательство администрации в судебную область развращает людей, развивая в них одновременно раболепство и склонность к переворотам.
Из девяти или десяти конституций, принятых во Франции за последние 60 лет, только в одной содержится указание на то, что ни один административный чиновник не может предстать перед обычным судом без предварительного разрешения. Эта статья была настолько удачно придумана, что даже после уничтожения конституции, частью которой она являлась, статью заботливо извлекли из-под обломков и с тех пор тщательно оберегали от революционных бурь. Чиновники же все еще имеют обыкновение называть дарованную им данной статьей привилегию одним из величайших завоеваний 89-го года. Но и здесь они заблуждаются, поскольку при старой монархии правительство не менее нынешнего заботилось о том, чтобы оградить своих чиновников от неприятной необходимости общения с правосудием подобно простым гражданам. Единственное существенное различие между двумя эпохами состоит в том, что до Революции правительство могло покрыть своих чиновников, лишь прибегнув к незаконным и произвольным мерам, тогда как нынче оно на легальных основаниях позволяет им нарушать законы.
Когда при Старом порядке суды возбуждали преследование против какого-нибудь чиновника центральной власти, обыкновенно сразу же поступало постановление совета, освобождающее обвиняемого из рук судей и передававшее его комиссарам, назначаемым тем же советом, потому что, как пишет государственный советник того времени, чиновник, подвергшийся таким мерам,
В другом случае сам интендант докладывает генеральному контролеру по поводу казенного подрядчика, воспользовавшегося нужными ему материалами с поля своего соседа: «Я не могу в достаточной степени объяснить вам, насколько вредно для интересов правительства было бы передавать подобных подрядчиков в руки обычных судов, ибо принципы, коими руководствуются эти суды, никогда не могут быть согласованы с принципами правительства». Сии строки написаны сто лет назад, но кажется, что писавшие их чиновники являются нашими современниками.
Глава V
О том, каким образом администрация смогла утвердиться среди старых властей и занять их место, не разрушая их
Повторим теперь вкратце все сказанное нами в трех предыдущих главах: в центре королевства — одна коллегия, которая направляет деятельность государственной администрации во всей стране; один министр, управляющий практически всеми внутренними делами; в каждой провинции — единственный чиновник, входящий во все подробности здешних дел. Не существует никаких побочных административных коллегий или, если таковые коллегии и существуют, то они способны действовать лишь с предварительного разрешения высшей власти; исключительные суды, разбирающие дела, в которых заинтересована администрация, и покрывающие ее агентов. Что это, если не хорошо известная нам централизация? Формы ее менее резко выражены, чем в наши дни, ее поступки менее упорядочены, ее существование более тревожно; но по существу это то же самое. В основах централизации нечего было уже переделывать — ни добавлять, ни убавлять; достаточно было только сокрушить все, что ее окружало, чтобы она предстала таковой, каковой мы ее видим 21 .
Каким образом в Канаде можно было наилучшим образом оценить административную централизацию Старого порядка
О характере правительства метрополии лучше всего судить по состоянию дел в колониях, поскольку именно здесь обычно характерные черты управления становятся более выпуклыми и заметными. Поэтому, если я хочу получить представление о характере и пороках правления Людовика XIV, то я должен обратиться к Канаде. В этом случае мы как в микроскоп увидим всю уродливость изучаемого нами предмета.
В Канаде не существовало препятствий, явно или скрыто противопоставляемых свободному развитию правительственного духа предшествующим историческим или социальным развитием. Дворянства там почти совсем не было или, по крайней мере, оно там почти утратило свои корни. Церковь не занимала господствующего положения, феодальные традиции были утрачены или поблекли, судебная власть не пустила корней в прежних институтах и нравах. Ничто не препятствовало здесь центральной власти развивать свои естественные наклонности и придавать всем законам вид, сообразный ее собственному духу. Таким образом, в Канаде не было и тени муниципальных или провинциальных институтов, никакой узаконенной коллективной силы, никакой дозволенной личной инициативы. Интендант занимал куда более прочное положение, чем его собратья во Франции; администрация еще больше, чем в метрополии, вмешивалась во всевозможные дела, также желая править всем из Парижа, несмотря на разделяющие их 1800 миль. Эта администрация никогда не приемлет великих начал, способных превратить колонию в густонаселенный и цветущий край, зато использует всякого рода мелкие уловки и притеснительные полумеры, способствующие росту и распространению населения: обязательная обработка земли принудительным способом, передача в ведение администрации любого судебного дела, связанного с приобретением или арендой земель, принуждение к поселению в определенных местах и т. д. Все это происходит при Людовике XVI; его эдикты скреплены подписью Кольбера. Можно подумать, что речь идет об Алжире времен современной централизации. И в самом деле, Канада представляет собой точную картину того, что мы могли здесь наблюдать. В обоих случаях мы сталкиваемся с администрацией, почти столь же многочисленной, как и само население, действующей, притесняющей, понуждающей, регламентирующей, стремящейся все предвидеть и за все берущейся, всегда знающей интересы управляемых лучше, чем они сами, неустанно деятельной и бесплодной.
В Соединенных Штатах английская система децентрализации уклоняется в противоположную сторону: здесь общины превращаются в почти независимые муниципалитеты, своего рода демократические республики. Республиканский элемент, составляющий как бы основу английской конституции и английских нравов, всегда на виду и беспрестанно развивается. Собственно администрация в Англии мало что делает, зато частным лицам дела хватает. Также и в Америке администрация, так сказать, ни во что не вмешивается, а все делают объединившиеся в союзы индивиды. Отсутствие высших классов ставит жителя Канады в еще большую зависимость от правительства, чем француза того же времени, а обитателей английских провинций делает все более независимым от властей.
В обеих колониях в конечном итоге складывается полностью демократическое общество. Но в Канаде, по крайней мере, пока она остается под властью Франции, равенство соединяется с неограниченной властью; в Алжире же оно сочетается со свободой. Что касается материальных последствий обоих колониальных методов, то известно, что в 1763 г., в год английского завоевания, население не превышало 60 тыс. душ, тогда как английские провинции насчитывали около 3 млн.