Административная ответственность в миграционном праве Российской Федерации. Материальные и процессуальные аспекты
Шрифт:
1) конец 1980-х–1994 гг. – Республиканская долговременная программа «Миграция» [25] (от 18 мая 1992 г.);
2) 1994–1996 гг. – Федеральная миграционная программа (от 9 августа 1994 г.) [26] ;
3) 1996–1998 гг. – Федеральная миграционная программа (от 3 августа 1996 г.) [27] ;
4) 1998–2000 гг. – Федеральная миграционная программа на 1998–2000 гг. (от 10 ноября 1997 г.) [28] ;
25
Республиканская долговременная программа «Миграция», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 18.05.1992.
26
Собрание законодательства РФ, 1994. № 18. Ст. 2065.
27
Собрание законодательства РФ, 1996. № 35. Ст. 4177.
28
Собрание
5) Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, утвержденная распоряжением правительства РФ от 1 марта 2003 г. [29] ;
6) Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная президентом РФ [30] .
В настоящее время актом стратегического планирования в сфере миграции населения является Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы, утвержденная Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 [31] (далее – Концепция на 2019–2025 годы), которая формулирует правовые и организационные основы деятельности органов государственной власти в сфере миграции населения.
29
Собрание законодательства РФ, 2003. № 10. Ст. 923.
30
См.: URL: www.kremlin.ru по состоянию на 13.06.2012.
31
См.: URL:(дата размещения 31.10.2018).
Научное положение. Поскольку государственное управление в сфере миграции является обособленным направлением деятельности исполнительной власти, во многом связанным с обеспечением национальной безопасности и социально-экономического развития российских регионов, перед государственной администрацией объективно возникает необходимость разработки системы базовых документов стратегического планирования в этой сфере государственного управления.
На сегодняшний день действующие документы долгосрочного планирования в сфере реализации миграционной политики не отвечают надлежащим требованиям, поскольку разрабатывались и утверждались еще до принятия Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (с изм. и доп.) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [32] …
При этом действующую Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (далее – Концепция) весьма сложно отнести к документам стратегического планирования нового поколения по целому ряду оснований.
Во-первых, Федеральный закон № 172-ФЗ не выделяет среди документов стратегического планирования такой вид, как «концепция». Возможно, законодатель относит концепции к категории «других» документов стратегического планирования. Например, в соответствии с подп. «в» п. 3 ст. 11 указанного Федерального закона к документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, относятся Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Во-вторых, под документом стратегического планирования в соответствии с законодательством понимается «документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования». В свою очередь, рассматриваемая Концепция представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции, а не официальную документированную информацию. При этом ее содержание не отвечает отдельным принципам стратегического планирования, обозначенным в ст. 7 Федерального закона № 172-ФЗ.
В настоящее время организация и функционирование системы стратегического планирования основываются на принципах единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности стратегического планирования, ответственности участников стратегического планирования, прозрачности (открытости) стратегического планирования, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей, соответствия показателей целям и программно-целевом принципе [33] .
Среди указанных принципов применительно к документам стратегического планирования в сфере миграции не вызывает сомнения механизм реализации принципа единства и целостности, заключающийся в обязательном соблюдении единых принципов и использовании единой методологии организации и функционирования системы стратегического планирования, охватывающей все сферы жизнедеятельности, в том числе сферу миграции.
При этом, безусловно, подлежащим соблюдению является принцип разграничения полномочий. В его основу заложены идеи разграничения полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований.
Согласно
Таким образом, по форме отраслевым документом стратегического планирования Российской Федерации в сфере миграции должна стать стратегия миграционной политики (переселений) в узком смысле или стратегия реализации государственной политики в сфере миграции применительно к обеспечению различных миграционных процессов, требующих государственного контроля и участия.
Соответственно, данный документ должен включать:
1) оценку миграционной ситуации в Российской Федерации;
2) показатели развития миграционных процессов по одному или нескольким вариантам прогноза социально-экономического развития, а также сценариев развития угроз национальной безопасности Российской Федерации на долгосрочный период;
3) приоритеты, цели, задачи и показатели государственного и муниципального управления и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в сфере миграции, способы их эффективного достижения и решения в Российской Федерации, отдельных субъектах Российской Федерации, а также на уровне муниципальных образований [34] .
32
Собрание законодательства РФ, 2014. № 26. (Часть I). Ст. 3378.
33
Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (с изм. и доп.) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2014. № 26. (Часть I). Ст. 3378. 34
34
См.: Сандугей А.Н. О принципиальных основах стратегического планирования в сфере миграции // Миграционное право, 2017. № 1. С. 8–14.
При всей неоднозначности научного отношения к Концепции на 2019–2025 годы она все же может быть признана актом стратегического планирования, поскольку отражает нормативные основы такого вида государственной деятельности в сфере миграции населения. Что касается отсутствия подобного рода актов на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, то в начале 2000-х годов федеральная власть закрыла данную тему, отнеся миграционную политику к исключительному ведению Российской Федерации.
В настоящее время Концепция на 2019–2025 годы в качестве цели миграционной политики Российской Федерации выделяет необходимость создания миграционной ситуации, которая способствует решению задач в сфере социально-экономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни ее населения, обеспечения безопасности государства, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, а также в сфере защиты и сохранения русской культуры, русского языка и историко-культурного наследия народов России, составляющих основу ее культурного (цивилизационного) кода.
Основными принципами миграционной политики Российской Федерации являются:
1) комплексность решения задач миграционной политики с учетом решения задач социально-экономического, культурного, демографического и иного развития Российской Федерации;
2) приоритет интересов Российской Федерации и российских граждан, постоянно проживающих на ее территории;
3) учет многообразия региональных и этнокультурных укладов жизни населения Российской Федерации;
4) координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере миграции;
5) участие институтов гражданского общества в реализации миграционной политики при соблюдении принципа невмешательства в деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
6) финансовая обеспеченность мер по реализации миграционной политики.
Как видно из приведенных принципов миграционной политики Российской Федерации, она должна осуществляться субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
К числу задач миграционной политики Концепция относит:
а) совершенствование правовых, организационных и иных механизмов, регулирующих и обеспечивающих:
• добровольное переселение в Российскую Федерацию на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, а также иных лиц, которые способны успешно интегрироваться в российское общество;
• въезд в Российскую Федерацию и пребывание на ее территории иностранных граждан, желающих развивать экономические, деловые, профессиональные, научные, культурные и иные связи, изучать язык, историю и культуру нашей страны, способных благодаря своей трудовой деятельности, знаниям и компетенциям содействовать экономическому, социальному и культурному развитию России;
б) создание условий для адаптации к правовым, социально-экономическим, культурным и иным условиям жизни в Российской Федерации иностранных граждан, испытывающих сложности в адаптации, обусловленные особенностями их культуры и привычного жизненного уклада, а также иными факторами;
в) создание благоприятного режима для свободного перемещения обучающихся, научных и педагогических работников в целях развития науки, профессионального образования, повышения уровня подготовки научных кадров и специалистов для отраслей экономики и сферы государственного управления Российской Федерации;
г) создание условий для снижения диспропорции в размещении населения и решения задач пространственного развития страны;
д) дальнейшее развитие механизмов и средств профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации и коррупционных нарушений в сфере миграции, включая совершенствование мер ответственности за нарушение названного законодательства и законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции;
е) оказание в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и законодательством Российской Федерации помощи иностранным гражданам, ищущим защиту на территории Российской Федерации.