Административное управление Сибирью в XVIII – первой трети XIX века
Шрифт:
Также в ходе первой ревизии были предприняты попытки изменить правовой статус сибирских «иноземцев». В 1720–1721 годах губернатор князь А. М. Черкасский предлагал заменить для «новокрещенных» аборигенов ясак подушной податью, но против этого решения выступил митрополит схимонах Феодор. Архиерея поддержал Петр I, и «Плакатом» 1724 года сибирских аборигенов в подушный оклад определять было не велено 112 .
Сохранение правового статуса ясачных «иноземцев» означало и сохранение сложившейся в их «землицах» и «волостях» системы управления. Специфика Сибири отразилась и на компетенции государственных судов в отношении аборигенного населения, традиционно судившегося со своими князцами и старшинами на основании обычного права.
112
Акишин М. О. Российский абсолютизм … С. 71.
113
ПСЗРИ – 1. Т. 7. № 5015 от 21 февр. 1727 г.
Основные причины неудачи провинциальной реформы: противоречия законодательства о реформе, недостаток профессиональных кадров для заполнения мест в новых органах власти, нехватка денежных и иных средств для финансирования новых органов местного управления, глубокий хозяйственный кризис 1720-х годов и т. д. Особо следует отметить то, что российские администраторы и судьи были воспитаны в традициях XVII века, а новые бюрократические учреждения XVIII века оказались для них просто чужды.
Таким образом, в первой четверти XVIII века самодержавная монархия с Боярской думой и боярской бюрократией превратились в абсолютную монархию во главе с императором, приказы и воеводы были заменены возглавляемой Сенатом системой бюрократических учреждений (коллегий), а на местах – губернаторами и другими должностными лицами. Русское государство стало Российской империей.
Преобразования государственности в России в полном объеме были распространены на Сибирь. Основные направления этих преобразований заключались в рационализации организации и деятельности регионального аппарата управления и становления государственной службы, вытеснении административного обычая законодательными актами, в нормативном регулировании этих процессов. Социальным следствием этих преобразований явилось становление патримониальной бюрократии.
1.2. Особенности управления Сибирью в 1730–1760-х годах
Непрочность системы государственного управления, возникшей в результате административных реформ первой четверти XVIII века, была очевидна. Заложенные Петром I в организацию местного государственного аппарата принципы (отделение суда – от администрации, надзора – от исполнения, финансового управления от полиции) оказались неприемлемыми для России, в которой, в отличие от передовых западноевропейских стран, господствовали феодально-крепостнические производственные отношения (класс буржуазии лишь зарождался), действовали грубые формы насилия в области государственного строя и права. Поэтому именно с местного управления ещё при жизни Петра I началась реорганизация новых учреждений, завершившаяся при его ближайших преемниках.
В 1726–1727 годах были ликвидированы многие дорогостоящие и малоэффективные местные учреждения: Главный магистрат, земские и полковые комиссары, конторы рекетмейстерские и камерирских дел; канцелярии вальдмейстерские и рекрутских дел; надворные суды. На ликвидацию многих дорогостоящих и малоэффективных местных учреждений толкало финансовое положение страны. В манифесте от 9 января 1727 года правительство было вынуждено признать, что «умножение правителей и канцелярий во всем государстве не токмо служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народной…» 114 .
114
Писарькова Л. Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII. М.: РОССПЭН, 2007. 338 с.
В 1726 году были упразднены дистрикты, а вместо них восстановлено исторически
Созданные по местной реформе 1719 года отраслевые органы управления в области финансов, хозяйства, суда оказались беспомощными и для осуществления своих задач были вынуждены обращаться к губернаторам, воеводам и комиссарам.
115
Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.: Высш. шк., 1983. С. 113.
Основным актом в сфере местного управления, определившим компетенцию местных правителей 30–50-х годов, стал общероссийский наказ губернаторам и воеводам, изданный 12 сентября 1728 года 116 . В соответствии с этим законодательным актом губернаторы и воеводы заменили всю сложную систему местной власти конца правления Петра I. В наказе закреплялось объединение в руках местных правителей административно-полицейских, судебных и фискальных функций. Наказ был инструкцией, унифицирующей структуру и функции местного управления в границах всей России.
116
ПСЗРИ – 1. Т. 8. № 5333 от 12 сент. 1728 г.
Вместе с тем общероссийский наказ 1728 года воеводам и губернаторам не смог учесть сибирской специфики. Кроме того, в наказе отсутствовала регламентация целого ряда важнейших направлений деятельности местных правителей (в частности, роли губернатора в командовании военными частями на территории губернии).
Новый порядок взаимного подчинения местных органов был установлен законодательством 1727–1728 годов в общероссийском масштабе, но фактически в Сибири он действовал с начала провинциальной реформы 1719 года. Исполнительными органами при губернаторе, воеводах и управителях были Сибирская губернская, Енисейская и Иркутская провинциальные, воеводские и управительские канцелярии.
В течение 1720-х годов сибирский губернатор отвечал за деятельность всех управителей в пределах губернии, провинциальные воеводы несли ответственность за городовых воевод, последние – за управителей пригородов, им подведомственных.
Вместе с тем особенностью управления Сибири с 1727 года стало сохранение в ней дистриктов как особых административно-территориальных образований. Сопоставимыми по значению с уездами были дистрикты, управители (комиссары) которых назначались указом Сената, а с 1730 года – восстановленного Сибирского приказа; они подчинялись напрямую губернской канцелярии. С 1727 года в Тобольской провинции такой статус имели Краснослободский, Ишимский, Ялуторовский и Тобольский подгородный дистрикты; в Иркутской – Верхоленский, Балаганский, Селенгинский и Иркутский подгородный. Из Сибирской губернской канцелярии с 1730 года стали «назначаться» управители Абаканского и Каинского «комиссарств», входивших в состав Енисейской провинции 117 .
117
Быконя Г. Ф. Русское неподатное население… С. 25.
Структура губернской и провинциальных канцелярий включала присутствие, канцелярию и внеканцелярских служителей. Для губернских и провинциальных канцелярий было характерно следующее: замещение должностей губернаторов и вице-губернаторов по указу монарха либо Сената; решение губернатором отдельных дел без оглашения в присутствии и существование при губернаторах собственной канцелярии, выделенной в особую структурную часть; наличие должности прокурора; наличие должностей штатных переводчиков. Канцеляристы, подканцеляристы, копиисты и писчики Сибирской губернской канцелярии назначались губернатором и находились в подчинении секретаря.