Административное управление Сибирью в XVIII – первой трети XIX века

Гергилёв Денис

Местное управление трансформировалось медленнее и противоречивее, так как именно на этом бюрократическом срезе труднее всего было согласовать и состыковать общегосударственные нормы-законы с местными порядками.

Преобразования местного управления происходили в 1719–1727 годах. Прежде всего, управление и суд были приближены к населению: вместо старых восьми (позже десяти) губерний были учреждены 50 новых провинций. Губернии хотя и сохранились, но были сокращены по площади территории, а губернатор по делам гражданского управления уравнен в своей компетенции с провинциальным воеводой. Однако предполагалось, что губернатор сохранит свои полномочия по командованию военными силами в пределах всей старой губернии. На уровне провинции происходило разделение компетенции между государственными органами – впервые в истории России суд был отделен от администрации, созданы специализированные фискальные органы.

В законодательстве об организации и деятельности государственного аппарата были закреплены основные начала

бюрократической системы управления. Принципы службы российских чиновников XVIII века стали соответствовать отличительным признакам, характеризующим патримониальную бюрократию: 1) государственный аппарат был преобразован на основах служебной иерархии и специализации; 2) его деятельность была урегулирована в процессуальном праве; 3) чиновники были отделены от собственности на средства управления (запрещение «кормлений», отмена поместного обеспечения службы), в результате чего они стали материально зависеть от государственной организации и подчиняться организационной дисциплине; 4) была закреплена необходимость специальной образовательной подготовки чиновников.

При проведении провинциальной реформы в Сибири Петр I сразу же пошел на значительные отступления от законодательства. Сибирский губернатор князь А. М. Черкасский был назначен на должность именным указом от 29 мая 1719 года, т. е. как «особо доверенное лицо царя», которому было велено «ведать все сибирские городы» 74 . При назначении князю была дана единая для всей России воеводская инструкция 1719 года 75 , но одновременно поручено самому подбирать чиновников (до вице-губернатора включительно). С теми же полномочиями именным указом от 15 января 1724 года на должность сибирского губернатора был назначен князь М. В. Долгоруков 76 .

74

РГАДА. Ф. 248. Кн. 156. Л. 127–127 об.

75

Емельянов Н. Ф. Военно-административный аппарат Сибири и средства по его содержанию // Из истории Сибири. Вып. 3. Томск: ТГУ, 1971. С. 36.

76

Сибирские и Тобольские губернаторы: исторические портреты, документы. Тюмень: Управление по делам архивов администрации Тюменской области, 2000. С. 57.

В Сибирской губернии, как и во всей России, власть строилась по коллегиальному принципу. В соответствии со «штатом Сибирской губернии» 1724 года во главе губернии находилось губернское правление в составе губернатора в ранге генерал-лейтенанта, вице-губернатора в ранге генерал-майора, коменданта в ранге бригадира или плац-майора. При губернском правлении действовала губернская канцелярия 77 .

При подготовке провинциальной реформы предполагалось, что общее руководство провинцией будет осуществлять воевода. Под его надзором должны были действовать чиновники специализированных органов управления: камерир – заведующий сборами податей в провинции и казенными имуществами; рентмейстер – казначей, принимающий и выдающий провинциальную казну по ордерам и квитанциям строго определенной формы; провиантмейстер – заведующий натуральными сборами провинции. Каждый из этих администраторов имел свою канцелярию и руководствовался в своей деятельности должностной инструкцией, имевшей силу общероссийского закона. В самих инструкциях перед чиновниками ставились широкие задачи по развитию и благоустройству вверенных им территорий 78 .

77

РГАДА. Ф. 24. Оп. 1. Д. 25. Л. 1–7.

78

Богословский М. М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719–1727 гг. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1902. С. 87–91, 128–129.

В именном указе от 29 мая 1719 года о разделении российских губерний на провинции сразу стали заметны отступления от замысла реформы. По этому указу из состава Сибирской губернии выделялись две самостоятельные провинции – Соликамская и Вятская 79 . В именном указе о назначении губернатором князя А. М. Черкасского выделение этих провинций из старой Сибирской губернии дополнялось предписанием подготовить проект разделения «сибирских городов» еще на несколько провинций 80 .

79

ПСЗРИ – 1. Т. 5. № 3380 от 29 мая 1719 г.

80

РГАДА. Ф. 248. Кн. 156. Л. 127–127 об.

А. М. Черкасский в своем донесении Сенату от 10 мая 1720 года предложил создать

три провинции: Тобольскую (Тобольский, Верхо-турский, Туринский, Пелымский, Тюменский, Тарский и Березовский уезды); Енисейскую (Енисейский, Туруханский, Томский, Кузнецкий, Сургутский, Нарымский и Кетский уезды) и Иркутскую (Иркутский, Илимский, Красноярский, Нерчинский и Якутский уезды) 81 . Рассматривая этот проект, можно предположить, что князь А. М. Черкасский при выделении провинций исходил из старого деления «сибирских городов» на разряды. В своем предложение князь учел активное развитие торговли с Китаем в начале XVIII века, и в этой связи повышалось значение Иркутской провинции, к которой были отнесены части старого Енисейского и Ленский разряды.

81

РГАДА. Ф. 248. Кн. 156. Л. 128–129 об.

Примерно через год губернатор внес некоторые изменения в свой проект, предложив Сенату передать Сургутский уезд к Тобольской провинции, а Красноярский – к Енисейской, аргументируя свое предложение «близостью расстояния» между этими городами. Проводя в Сибири одну из самых бюрократических реформ местного управления XVIII–XIX веков, князь в своих действиях продолжал опираться, по его словам, на мнение обывателей 82 .

Предложения князя А. М. Черкасского были утверждены Сенатом только в 1724 году после назначения губернатором князя М. В. Долгорукова. В 1726 году в административно-территориальном делении Сибири произошло еще одно изменение: из Енисейской в Тобольскую провинцию были переданы Томский, Кузнецкий, Нарымский и Кетский уезды 83 .

82

Там же. Л. 1197–1198.

83

Там же. Ф. 24. Оп. 1. Д. 25. Л. 1–17.

В Енисейске и Иркутске провинциальные воеводы появились только в 1724 году (И. Вердеревский и лейб-гвардии капитан М. П. Измайлов). Однако в противоречие законодательству провинциальной реформы они оказались в зависимости от сибирского губернатора, и их взаимоотношения с ним, скорее, следует сравнивать со взаимоотношениями тобольского и разрядных воевод XVII века. В каждой из трех провинций Сибири учреждались рентмейстерские и камерирские конторы, а в Тобольской камерирской конторе «обретались… сборами все Сибирской губернии 18 городов да 8 дистриктов» 84 .

84

Там же. Л. 1–7.

Наряду с административными и фискальными органами общей компетенции в Сибири создавались специализированные органы по управлению делами церкви во главе с Синодом. Горными делами стала заниматься Берг-коллегия, именно с этого момента началось формирование уральского горного округа с особым административным устройством 85 . Управление приписными крестьянами в декабре 1721 года было поручено земской конторе и судной канцелярии.

Согласно провинциальной реформе вместо старых уездов предполагалось создать новую единицу административного деления – дистрикт, включавший 2 000 тяглых дворов. Дистриктом должен был управлять земский комиссар, назначаемый Камер-коллегией и подчиненный непосредственно провинциальному воеводе. Комиссар был главным агентом воеводской власти в дистрикте, объединяя в своих руках все административно-полицейское управление. Его обязанности также устанавливались в специальной должностной инструкции, единой для всей России.

85

Геннин В. Уральская переписка с Петром I и Екатериной I. Екатеринбург: Банк культурной информации, 1995; История Урала с древнейших времен до 1861 г. М.: Наука, 1989. С. 296; Пензин, Э. А. Сибирский обер-бергамт – орган управления горнозаводской промышленностью Урала в первой половине XVIII в. // Проблемы генезиса и развитии капитализма на Урале: История, историография, источниковедение. Свердловск: УрГУ, 1986.

Сохранение в Сибири уезда как основной административной единицы предопределило большие отступления от установленной в законодательстве структуры управления губерниями. Дистрикты были созданы только в ведомстве уральских горных заводов (Камен-ский, Камышловский, Краснослободский, Ишимский, Окуневский, Уктусский, Шадринский и Ялуторовский) и на пограничных с Китаем территориях Восточной Сибири (Балаганский, Верхоленский, Иркутский подгородный и Селенгинский). Государственная власть в них была представлена земским комиссаром, земским судьей (с 1722 года судебным комиссаром) 86 и фискалом.

86

ПСЗРИ – 1. Т. 6. № 3935 от 4 апр. 1722 г.