Анализ перспектив замены отдельных видов государственного и муниципального контроля саморегулированием и страхованием
Шрифт:
По мнению И.А. Белобжецкого [6] , в нашей науке о контроле имеются четыре направления в определении этой категории. Первое – контроль как сфера деятельности, второе – контроль как стадия управления, третье – контроль как форма обратной связи, четвертое – правовая концепция контроля. Учитывая международную контрольную практику, сегодня в определение контроля можно добавить пятое направление – риск ориентированная деятельность.
Первое направление определяет контроль в качестве сферы деятельности органов государственного и муниципального управления. В этом случае он определяется как метод или форма управленческой деятельности. Э.А. Вознесенский писал, что «контроль представляет собой одну из основных функций органов руководства и управления хозяйственным и культурным строительством, состоящую в систематической проверке объектов контроля» [7] .
6
Белобжецкий
7
Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М.: Юридическая литература, 1973. 354 с.
Согласно второму направлению в определении контроля, он является особой, завершающей стадией процесса управления. Специалисты в области теории управления при этом выделяют три стадии управленческого цикла – планирование и определение цели, организация выполнения принятого решения, контроль исполнения. Подобный подход достаточно узок и в итоге сводится к механической смене этапов управленческого процесса.
Таким образом, первые два направления в трактовке категории «контроль», определяют контроль и как этап и как функцию управления. Оба этих определения дополняют друг друга, рассматривая при этом контроль в качестве информационного источника или способа его обеспечения.
Отдельные специалисты в области теории управления рассматривают контроль с позиций информационных потоков как способ организации обратной связи между управляемой и управляющей системами. Такой подход часто называют кибернетическим. Например, этой точки зрения в своих трудах придерживается В.В. Бурцев. Его понимание контроля характеризует рассматриваемую категорию только с количественной стороны, в то время как игнорирование изучения качественных параметров контроля не позволяет оценить его с позиций теории управления.
Данная характеристика контроля в большей степени раскрывает не сущность контроля, а механизм взаимодействия двух подсистем системы управления: управляемой и управляющей, что сужает определение контроля с точки зрения его принадлежности к элементам системы управления.
Правовая концепция контроля представляет собой слишком узкий подход к характеристике контроля, с точки зрения теории управления. Его суть сводится к проверке различного рода регламентирующих решений.
В конце XX века взгляды изменились. Контроль стал восприниматься как деятельность, направленная на снижение рисков. Такое восприятие контроля отражает тенденции развития постиндустриального общества, выразившиеся в дальнейшем развитии различных концепций управления, в том числе концепции риск менеджмента. Под риск-менеджментом понимается процесс принятия и выполнения управленческих решений, направленных на снижение вероятности возникновения неблагоприятного результата деятельности организаций, а также минимизацию потерь, вызванных их реализацией. Согласно концепции риск-менеджмента, контроль – это деятельность, направленная на достижение разумных гарантий достижения поставленных целей и задач (стандарты Комиссии организаций-спонсоров Тредуэя [8] (COSO). Характеристика всех перечисленных концепций представлена на рис. 1.1.
8
Тейлор Ф., Файоль А., Форд Г., Эмерсон Г. Управление – это наука и искусство. М.: Республика, 1992. 352 с.
Итак, применительно к объектам, связанным с деятельностью хозяйствующих субъектов, контроль рассматривается как деятельность (процесс) и как этап (функция) управления. Если мы говорим о контроле, то необходимо подчеркнуть, что сегодня наиболее распространенным является риск-ориентированный подход. Данный подход определен в качестве основного в Плане мероприятий («дорожной карте») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016–2017 годы (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 1 апреля 2016 № 559-р).
Схематично классификация концептуальных подходов к определению категории контроль представлена на рис. 1.2.
На рис. 1.2 хорошо видно, что в контрольно-надзорной деятельности применение риск-ориентированного подхода имеет место при различных концепциях контроля.
К проблемным вопросам понятийного аппарата можно отнести отсутствие различия в использовании таких категорий, как «контроль» и «надзор». Единым для них является выполнение административно-властных функций государства в обеспечении соблюдения обязательных требований. Названные понятия
9
Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
Рис. 1.1. Характеристика подходов к определению категории «контроль» [10]
Рис. 1.2. Классификация концептуальных подходов к определению категории «контроль» [11]
Нет в научной литературе единого подхода применительно к решению данной теоретической проблемы. Разными авторами представлен широкий круг обоснованных суждений по данному вопросу. Различия между суждениями сводятся к тому, что понятия «контроль» и «надзор» существуют и как понятия, представляющие самостоятельные виды деятельности, и как синонимы, и как соотношение целого (контроль) и частного (надзор).
10
Серебрякова Т.Ю. Теория и методология сквозного внутреннего контроля: Монография. М.: ИНФРА-М, 2012. – 328 с.
11
Серебрякова Т.Ю. Теория и методология сквозного внутреннего контроля. М.: ИНФРА-М, 2012. 328 с.
Наиболее распространенная точка зрения сводится к тому, что «контроль» в широком понимании (т. е. контрольная деятельность) включает в себя «надзор» в качестве специальной формы.
1.3. Классификации и виды контроля
Контроль присутствует в любой сфере человеческой деятельности. Следовательно, его можно рассматривать применительно к каждой из них. Таким образом, можно выделить следующие виды контроля: идеологический, социальный, юридический (правовой), экономический, финансовый, метрологический, экологический, медицинский и т. д.
В зависимости от сферы применения механизма контроля, его можно подразделить на контроль хозяйственный и нехозяйственный. Контроль, связанный с изучением функционирования системы управления экономического субъекта, можно назвать хозяйственным. Иные виды контроля, не связанные с таким функционированием, не является хозяйственными.
Другим критерием классификации видов контроля является его специализация, т. е. отнесение к отдельным самостоятельным аспектам деятельности. К таким специализированным видам контроля можно отнести прокурорский надзор, контроль в сфере образования, метрологический, технический, административный, экологический и т. п. Объектами финансового, экономического и других видов хозяйственного контроля являются примерно одни и те же процессы, зафиксированные в одной и той же системе сбора информации и обработанной одними и теми же аналитическими приемами и способами.
Как уже было отмечено, в настоящий момент наиболее полно проработаны вопросы государственного финансового регулирование и, следовательно, финансового контроля. Долгое время целью финансового контроля было обеспечение сохранности денежных средств, товарно-материальных ценностей, правильности начисления заработной платы, соблюдения расчетно-платежной и финансовой дисциплины в сфере государственного распределения. Эти цели контроля реализовались в условиях плановой экономики. При этом область действия финансового контроля и, следовательно, он сам, во времена плановой экономики ограничивалась отношениями, возникающими при формировании и использовании централизованных и децентрализованных денежных фондов предприятий и отношениями, возникающими в бюджетной сфере.