Битва за рубль. Взгляд участника событий

Алексашенко Сергей

Одним из наиболее слабых мест бюджетного процесса является отсутствие эффективной связи между такими «решениями» об увеличении доходов бюджета с одной стороны и внесением необходимых поправок в налоговое законодательство с другой; Дума нередко не предпринимает никаких попыток официально закрепить существующую связь между ними. Например, Дума находит альтернативные источники дохода (обычно руководствуясь потребностью в дополнительных расходах), но не подкрепляет их необходимым законодательством, позволяющим получить эти дополнительные доходы. В результате возникает «отрыв от действительности», который влечет завышение доходов на величину до 10 процентов. Можно привести следующий наглядный пример: Дума изыскивает дополнительный доход в размере X рублей, предлагая ликвидировать определенные освобождения от импортных пошлин для конкретной

группы организаций. Дополнительный доход, полученный от ликвидации налоговых льгот, направляется, скажем, на оборонные цели, однако после утверждения бюджета Дума не подкрепляет его соответствующими поправками в таможенное законодательство. Тем временем более высокий уровень расходов уже утвержден, что приводит к несоответствию между реальным доходами и расходными обещаниями бюджета. Аналогичная ситуация возникает при индексации заработной платы, включая минимальную заработную плату, и пенсий. Принцип здесь в сущности тот же: в течение года принимаются решения, которые в полной мере не предусматривались утвержденным в итоге бюджетом, что опять же создает трудности для его исполнения.

Денежная политика и валютные резервы Банка России, 1994 – 1998

К сожалению, не имея устойчивой поддержки большинства в Государственной Думе, Правительство, как правило, соглашалось с таким подходом, следуя стратегии завоевания поддержки бюджета со стороны, например, аграрного лобби или других групп. В результате, расходные обещания бюджета существенно отличаются от действительности, отсутствие в бюджете запланированных доходов приводит к невозможности финансирования даже защищенных статей бюджета, сумма задолженности бюджета продолжает расти.

Все это обусловило медленное торможение инфляционных процессов в российской экономике начиная с первых месяцев 1995 года. С марта спрос на рубли настолько возрос, что экономические субъекты начали продавать валютные накопления. За апрель-июнь Центральный банк смог нарастить свои валютные резервы с 4 до 10 млрд долларов, курс рубля стал неуклонно возрастать и к началу августа вырос на 16,5% по сравнению с концом апреля. К годовщине «черного вторника» валютные резервы Центрального банка достигли 12,5 млрд долларов. Начался рост рублевых сбережений в экономике. Рубль стал в России полновесной валютой, более привлекательной для населения, нежели любая другая: основная масса сбережений населения в банках стала формироваться в рублях. На фоне устойчиво снижающейся инфляции за вторую половину 1995 года рублевые сбережения населения выросли более чем на треть, за 1996 год – еще на 68%.

Смена руководства Минфина осенью 1994 года привела к тому, что это министерство стало быстро терять свою былую роль в определении экономической политики государства. Постепенно Минфин стал отказываться от руководства и контроля за деятельностью министерств и ведомств, обеспечивающих сбор доходов бюджета. На смену борьбе за рост доходов бюджета, за ликвидацию налоговых льгот стала приходить деятельность по изысканию новых источников финансирования дефицита бюджета. Именно в это время получила широкое распространение практика выпуска первых денежных суррогатов (КО – казначейских обязательств, которыми Минфин оплачивал свои расходные обещания), что поставило в исключительно тяжелое положение бюджет в последующие годы.

Таким образом, приняв решение о проведении политики, направленной на радикальное снижение инфляции, российские власти не смогли обеспечить равномерное укрепление денежной и бюджетной политики. В то время как в сфере денежной политики проводилась в целом ограничительная политика, укрепление и повышение действенности инструментов денежной политики, российское Правительство не смогло обеспечить адекватное укрепление федерального бюджета, по сути, постепенно утрачивая контроль за его пропорциями, структурой расходов. Возник дисбаланс в степени жесткости и управляемости денежной и бюджетной политики, который возрастал с течением времени.

ДЕНЕЖНАЯ ПОЛИТИКА 1994—1998 ГОДОВ

Лебедь, рак и щука

До середины 1995

года денежная политика Центрального банка состояла из нескольких самостоятельных элементов, временами плохо скоординированных между собой. Самым главным из них была деятельность Правительственной комиссии по вопросам денежно-кредитной политики (Кредитная комиссия), созданной в 1993 году по инициативе Б. Федорова и являвшейся единственным инструментом достижения согласия Минфина с Центральным банком. До создания этой Комиссии Центральный банк был абсолютно безконтролен и неподотчетен в своей денежной политике, более того, зачастую действия Центрального банка прямо противоречили тем целям, которые определяло Правительство. Вполне очевидно, что это создавало дополнительные сложности во взаимоотношениях различных государственных структур.

Задачами Кредитной комиссии были определение возможных ежеквартальных пределов предоставления кредитов (кредитной эмиссии) Центральным банком и распределение этих лимитов между получателями. Основная доля кредитов Банка России доставалась федеральному бюджету, но часть средств направлялась в виде централизованных кредитов непосредственно отраслям и предприятиям (главным образом, в АПК, в подготовку ТЭК к зиме и на «северный завоз»), а также выделялась Банку России для предоставления кредитов банковской системе. Кредитная комиссия играла очень важную роль. С одной стороны, она обеспечивала регулярный анализ и согласование точек зрения Правительства и Центрального банка, отношения между которыми были не самыми приятными, особенно в 1993 году С другой стороны, именно на заседаниях Кредитной комиссии осуществлялась «стыковка» согласованной с МВФ денежной программы и российских реалий.

Были еще два элемента денежной политики Банка России, которые оказывали самостоятельное воздействие на денежное предложение: операции на валютном рынке и операции на рынке ГКО—ОФЗ. Последние до середины 1995 года были еще незначительными по объему и не играли сколько-нибудь определяющей роли в проведении денежной политики, но операции на валютном рынке являлись одним из наиболее действенных (по масштабам) инструментов управления денежной ликвидностью [11] .

11

Под денежной ликвидностью понимаются денежные средства, которые могут быть немедленно предъявлены центральному банку как его обязательства. Обычно к этой категории относятся наличные деньги, средства на корреспондентских счетах коммерческих банков в центральном банке, средства на счетах бюджетных и иных организаций в центральном банке.

Операции на валютном рынке в то время не воспринимались в Центральном банке как инструмент денежной политики, как инструмент управления рублевой ликвидностью. Валютные операции существовали как самостоятельная часть политики Банка России, с отдельным целеполаганием и целевыми установками. Эти операции использовались для управления курсом рубля, для сглаживания его колебаний, и хотя при составлении денежных программ изменение валютных резервов Центрального банка безусловно принималось во внимание, в текущих действиях воздействие этих операций на рублевое предложение практически игнорировалось.

В результате действия Центрального банка зачастую были противоречивыми по своей сути в разных сферах: принималось решение о выдаче новых кредитов бюджету или отдельным отраслям и одновременно ставилась задача удерживать рубль от падения, невзирая на потери валютных резервов. Фактически, тогда валютные интервенции являлись единственным стерилизующим инструментом [12] в руках Банка России, но использование его осуществлялось стихийно, как реакция на изменение динамики спроса и предложения на валютном рынке. Это означает, что динамика курса рубля была в то время единственным показателем достаточности или избыточности денежной ликвидности, а скорость падения курса рубля была действительно критериальным показателем – показателем, за движением которого наблюдали и который пытались регулировать Правительство и Центральный банк.

12

Инструментом, с помощью которого Банк России мог изымать из обращения излишнюю ликвидность.