Битва за рубль. Взгляд участника событий
Шрифт:
При проведении Центральным банком активной политики на валютном рынке первостепенное значение имеет своевременность и полнота получения информации лицами, принимающими решения относительно курсовой политики, об изменениях в денежной политике. Самым печальным фактом того времени явилось то, что результаты эмиссионной политики Центрального банка были неизвестны сотрудникам Банка России, отвечавшим за проведение курсовой политики. Это в полной мере касалось и событий июля-августа 1994 года. Следовательно, столь мощное давление на рубль, которое проявилось в сентябре 1994 года, оказалось для них абсолютно неожиданным, и, видимо, по этой причине не все решения, принимавшиеся тогда, полностью соответствовали ситуации.
Традиционно на российском валютном рынке спрос на иностранную валюту повышается в январе и августе-сентябре, в то время как предложение валюты растет в апреле-мае и декабре. Поэтому ничего удивительного в появившемся в конце августа спросе на валюту отмечено не было, и Банк России начал продавать доллары, одновременно
После эмиссионной накачки экономики во второй половине лета и под воздействием (опять-таки!) сезонного спроса на иностранную валюту снижение курса рубля начало постепенно набирать скорость. Если в августе рубль упал на 6,6%, а за первые две декады сентября – еще на 6,3%, то за третью декаду месяца – на 12,8%. Первая неделя октября добавила к падению рубля еще 16,8%. В отдельные дни курс рубля снижался на 5—6%. Но это не могло успокоить участников рынка, в азарте продолжавших «давить» на рубль. И рубль рухнул!
В этой ситуации абсолютно неизбежным стало решение о кратковременном отказе Банке России от воздействия на курс рубля и предоставлении свободы рыночным силам для поиска равновесного курса. Это решение было реализовано 11 октября. Скачок курса был настолько силен, что уже в этот день стало понятно – его обратное движение неизбежно. «Бычья» игра валютных дилеров, предоставленных самим себе [8] , привела их к неизбежной ошибке в оценке реального положения дел. Остановить падение курса рубля на торгах могло только вмешательство Центрального банка, что и было сделано. На следующий день курс рубля пошел вверх, но головы руководителей Минфина и Центрального банка полетели. Этот печальный эпизод на деле лишний раз подтвердил правоту диагноза, поставленного в сентябре, – промедление с отказом от прежних принципов экономической политики и с принятием решения 9 октября могло ввергнуть страну в экономический хаос.
8
Традиционный конфликт интересов между руководством банков и дилерами состоит в том, что последние отвечают исключительно за результат своей работы и их не интересует, каким образом их действия повлияют на результаты всего банка. Наиболее ярко это проявлялось на валютном рынке и рынке ГКО—ОФЗ, когда дилеры, играя против рубля, получали доходы, а банки несли убытки.
Надо отдать должное В. Черномырдину: несмотря на столь печальный поворот событий и последовавший за этим период политических «заморозков» (работа комиссии О. Лобова по анализу событий «черного вторника», начало бесславной Чеченской войны и тяжелейшая ситуация на валютном рынке в январе 1995 года, о чем будет сказано ниже), он не отказался от ранее принятых стратегических экономических решений, и работа по их реализации пошла полным ходом.
Ключевое значение в этой деятельности заняла разработка бюджета 1995 года. Впервые предстояло сформировать бюджет, в котором источников финансирования расходов будет достаточно без использования кредита Центрального банка. Одновременно Правительству предстояло убедить всех оппонентов в Государственной Думе в том, что такое возможно, что следует ожидать снижения инфляции и, следовательно, закладывать в проект бюджета чрезвычайно консервативные прогнозы по его доходам. В дополнение к этому Минфин должен был провести такое согласование расходов различных ведомств, которое позволило бы реально приступить к сокращению излишних расходных статей. Такой бюджет общими усилиями Правительства и Думы удалось составить [9] , и за первые годы независимой России бюджет 1995 года оставался единственным, который был выполнен по уровню доходов и по общему объему расходов в соответствии с законом. Более того, в конце года удалось принять поправки к закону о федеральном бюджете, в котором распределялись дополнительно полученные доходы [10] .
9
Правительству стоило больших усилий добиться утверждения такого бюджета, поскольку он требовал реальных ограничений расходных обещаний со стороны государства. В этом процессе, пожалуй, впервые Правительство в полной мере освоило механизмы «бюджетного торга» с депутатами и научилось находить тактические компромиссы, которые позволяли провести главную идею законопроекта. Одним из таких компромиссов стало решение о выделении внутригодового кредита Центрального банка Правительству в первом квартале на финансирование так называемого «кассового разрыва».
10
К сожалению, при прохождении в Думе бюджетов 1996—1998 годов Правительство не смогло проявить такой же настойчивости, что привело к массовой проблеме бюджетной задолженности.
отступление
КАК ГОТОВИТСЯ БЮДЖЕТ?
Процесс составления и исполнения бюджета играет определяющую роль в проведении налогово-бюджетной политики. Анализ разработки бюджета начиная с 1990 года показывает прежде всего, что ни один год не был похож на другой. Каждый год в бюджетный процесс вносились существенные коррективы, связанные с изменением экономических и политических условий. В данном случае описываются составляющие бюджетного процесса, использовавшиеся при подготовке бюджетов 1994—1997 годов, когда бюджетный процесс стал в основном формализованным, то есть основные этапы его подготовки и временные рамки рассмотрения проекта стали закрепляться законами и правительственными документами.
Министерство финансов играет основную роль в координации всего бюджетного процесса. Работа над бюджетом следующего года начинается с принятия правительственного постановления о подготовке бюджета с указанием различных сроков представления Министерству финансов информации, необходимой для разработки бюджета, всеми бюджетными министерствами и ведомствами (далее именуемыми «бюджетными организациями»). Министерство экономики готовит базовый макроэкономический сценарий, который составит основу бюджетных расчетов. Подготовка такого сценария в основном включает определение целевого показателя инфляции на бюджетный год вместе с квартальным прогнозом инфляции, а также «коэффициентов заработной платы», используемых для поквартального фонда заработной платы в течение года. После принятия этого постановления обычно проводится краткое обсуждение обоснованности целевых показателей, используемых в сценарии Министерства экономики, с участием сотрудников Министерства финансов и Министерства экономики; затем данные оценки направляются всем бюджетным организациям, которые должны представить Министерству финансов заявки на осуществление расходов. В последние годы Правительству удавалось обеспечить заблаговременное начало подготовки бюджета, с тем чтобы не допускать повторения ситуации, имевшей место до 1994 года, когда окончательный вариант бюджета на текущий год утверждался только в июне, вследствие чего бюджетные организации не знали, какой уровень ассигнований будет утвержден, и потому не могли эффективно планировать свою деятельность или распределять ресурсы.
Министерство финансов просит бюджетные организации представить ему прогнозы исполнения их бюджетов до конца года, а также перечень их запросов на следующий год с целью подготовки базового сценария при «неизменной политике» на текущий год, который будет использован для составления прогнозов на год, по которому ведется подготовка бюджета.
При подготовке индивидуальных прогнозов на текущий год бюджетные организации могут также представить запросы на чрезвычайные или непредвиденные расходы, связанные, например, с решениями исполнительной власти относительно расходов, которые, по мнению данных бюджетных организаций, они должны будут финансировать, и с утвержденным законодательством, которое может повлиять на динамику расходов отдельных единиц в предстоящий период (например, в случае непредвиденных корректировок коэффициентов заработной платы за предыдущий год), или в целом на новые расходы, которые они считают необходимыми для исполнения своих установленных функций.
По получении этой информации Министерство финансов дает бюджетным организациям указания относительно того, какие статьи расходов надлежит исключить из прогнозируемой базы, и уведомляет их об областях, по которым более вероятно выделение финансирования; цель при этом состоит в использовании максимально реалистичной базы расходов на текущий год. Это, как правило, требует сокращения даже статей, входящих в официально утвержденный бюджет на текущий год, ввиду недополучения доходов, которое в течение нескольких лет было неизменной чертой исполнения бюджета. Цифры, представляемые бюджетными организациями Министерству финансов, обычно состоят из прогнозов на базовый год, перемноженных на соответствующее множество коэффициентов цен и заработной платы. Они также включают перечень всех новых расходов с отдельным указанием и обоснованием каждой статьи, особенно по расходам, связанным с принятием новых решений. Пока ведется эта работа на уровне отдельных статей, Министерство финансов готовит подробный прогноз доходов, выявляет дополнительные источники финансирования и устанавливает лимиты бюджетного дефицита.
В период с 1993 по 1995 год первоначальная совокупность запросов более чем ста бюджетных организаций, как правило, в два-три раза превышала сумму доходов плюс объем возможного дефицита. По мере снижения инфляции этот разрыв несколько сократился, но хроническое неисполнение бюджета предыдущего года не дает возможности свести его на нет – все бюджетные организации стремятся получить в текущем году то, что они недополучили ранее. На этом этапе для Министерства финансов начинается наиболее трудная работа – проведение переговоров с бюджетными организациями, – конечная цель которой заключается в приведении предусмотренных бюджетом расходов в соответствие с источниками дохода и дополнительного финансирования с учетом целевого показателя дефицита бюджета.