Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»
Шрифт:
Вильсонианцы в администрации Клинтона и особенно Лоренс Саммерс и Дэвид Липтон в Министерстве финансов США были серьезно вовлечены в разработку стратегии макроэкономической стабилизации в России. Если бы они занимали свои посты в 1992 году, они бы с большей симпатией и энергией отнеслись к словам Бейкера и Дэнниса Росса, призывавших своих партнеров в Министерстве финансов действовать в этом направлении. Но самое важное — у команды Клинтона в министерстве была своя теория преобразования коммунизма в капитализм, стратегия обеспечения этого процесса, а также реальные инструменты и индикаторы для оценки успеха. Их подходы и использовавшиеся ими модели были неоднозначны, но сам факт обсуждения программы означал возможность выработки четкого комплекса идей относительно экономической реформы (как раз того, чего недоставало предыдущей администрации в дискуссии о политической реформе).
Из этой теории вытекали конкретные политические
Какое-то время казалось, что новая, более активная наступательная стратегия стала давать результаты. И хотя к моменту назначения Саммерса и Липтона Гайдар и его реформаторы потеряли власть, американская сторона постепенно разъясняла новому премьер-министру Виктору Черномырдину выгоды низкого уровня инфляции, стабильной валюты и, в меньшей степени, снижения бюджетного дефицита. Тем временем МВФ вовлекал Россию в долгосрочные и все более сложные соглашения, которые в конечном счете привели к заключению Соглашения о расширенном кредите в размере 10,2 млрд. долл.
Со временем, однако, стремление поддержать Бориса Ельцина в сочетании с представлениями о возможной цене провала — экономический хаос в стране с тысячами ядерных боезарядов — возобладало над здравыми принципами кредитования. В этом плане изобретение Фонда финансирования системных преобразований было вполне адекватным и творческим ответом и на новый призыв: снизить препятствия на первом этапе, чтобы помочь России двинуться по пути реформ. В начале 90-х годов Россия была просто не способна выполнить требование МВФ держать дефицит бюджета не выше 5%, не говоря уже о 3%. И в этом случае для достижения стабилизации МВФ должен был прибегнуть к иной стратегии, чем в Боливии или Гане. Однако, когда российские представители привыкли к какому-то особому подходу, они стали требовать все новых и новых исключений из правил МВФ. Когда эти требования особого подхода не вызывали энтузиазма у чиновников среднего звена МВФ, Ельцин и другие российские деятели звонили своим американским партнерам, требуя урезонить бюрократов и выдать новые кредиты. Если в первые годы реформ такая политизация экономической помощи была необходима, то в более поздний период она подрывала авторитет МВФ в России, особенно в 1996 и 1997 годах, когда МВФ продолжал давать России деньги, в то время как российское правительство намного превышало бюджетный дефицит и другие согласованные в 1996 году экономические показатели. Поскольку большой пакет помощи был предоставлен в марте 1996 года, в период избирательной кампании Ельцина, авторитет МВФ и западных правительств сильно пострадал. Для покрытия бюджетного дефицита российское правительство выпускало все новые и новые долговые обязательства. В конце концов, в августе 1998 года оно было вынуждено объявить себя банкротом.
В этот же период команда МВФ (работавшая в тесном контакте с Министерством финансов США) согласовала с российскими партнерами некоторые ошибочные рекомендации принципиального характера. Экономисты в МВФ и в российском правительстве считали курс рубля священным. Многие полагали, что девальвация вызовет гиперинфляцию и подорвет доверие инвесторов. Однако к 1998 году учетную ставку уже приходилось искусственно поддерживать, поскольку российское правительство было не в состоянии сдерживать курс рубля. Предложенный МВФ рецепт, включавший повышение налогов с целью увеличения доходной части бюджета, в долгосрочном плане мог и оправдать себя, но в условиях кризиса он оказался неадекватным. Впоследствии стало ясно, что либерализация рынка, которой добивался МВФ, была преждевременной, поскольку открытие рынка ГКО для иностранцев привлекло на этот рынок спекулятивные капиталы, которые российский рынок оказался не в состоянии эффективно освоить.
Период благоприятных условий для России наступил задолго до августа 1998 года. Если оглянуться назад, то становится очевидным, что хрупкая схема финансовой стабилизации, позволившая России взять под контроль инфляцию, зафиксировать обменный курс рубля и впервые в 1997 году добиться экономического роста, не могла выдержать последствий финансового кризиса в Азии и падения мировых цен на нефть. Однако если не учитывать возможности постепенной девальвации, которая могла бы дать или не дать желаемого результата, трудно назвать какую-то другую политику, которую могло бы проводить российское правительство и его западные партнеры, чтобы избежать финансового краха августа 1998
В ретроспективе все это кажется неизбежным. С учетом того, что нам известно сегодня, решение представителей Министерства финансов США, их партнеров в МВФ и Всемирном банке, а также Японии объявить о «пакете спасения России» в размере 22,8 млрд. долл., включая выплату первого транша в размере 4,8 млрд. долл. в июле 1998 года, за месяц до краха, было колоссальной ошибкой.
Однако при отсутствии точной информации о том, что именно произойдет в августе 1998 года, стоило пойти на риск вмешательства в последний момент, даже если шансы на успех представлялись меньше 50%. Ссылка на то, что Россия нуждалась в поддержке как страна, имеющая стратегическое значение, с тысячами ядерных боезарядов и потенциалом этнических конфликтов в своих границах, была не лишена оснований до наступления самих событий и, с точки зрения американцев, всегда представляла первостепенную важность. Экономический крах может вызывать политическую нестабильность, как это случилось в 2001 году в Аргентине или в 1917 году в России. Если бы 5-6 млрд. долл. могли помочь России избежать катастрофы и ее последствий для глобальной стабильности и интересов национальной безопасности США, то, с точки зрения Америки, МВФ стоило затратить эти деньги. Примечательно, что даже заместитель министра финансов Лоренс Саммерс считал, что крах России может иметь такие последствия для безопасности, о которых просто страшно подумать.
И все же несмотря на обвал ни один из страшных сценариев, которых опасались официальные лица в США, не материализовался. Вместо этого новое правительство во главе с премьер-министром Евгением Примаковым продолжало придерживаться основных рыночных принципов и сотрудничать с МВФ и американскими представителями, отвечавшими за оказание России помощи в сфере экономики. Несмотря на его исключительную болезненность для простых российских граждан, август 1998 года явился тем «шоком», который дал реальные результаты для российской экономики, в том числе положил конец «легким деньгам» правительственного рынка облигаций, уменьшил ренту для близких к государству компаний и стимулировал реальное производство отечественных товаров [202] . К лету 2002 года уровень жизни россиян восстановился до предкризисного уровня {1124} .
202
Как уже обсуждалось в гл. 9, причины и возможность стабильного продолжения экономического роста в России являются предметом споров, особенно с учетом того, что реальным двигателем роста может быть одна внешняя переменная — растущая цена на нефть.
Оценка помощи США в достижении макроэкономической стабилизации России в 90-х годах неоднозначна{1125}. По крайней мере в двух критических точках, осенью 1991 года и летом 1998 года, творцы американской внешней политики упустили возможность решительного вмешательства в российскую экономику. В 1991 году окно для реформ было открыто недолго, и бездеятельность Буша дорого обошлась реформаторам в России. Команда Клинтона пыталась действовать летом 1998 года, но было уже поздно.
После 1998 года успехи России в обеспечении макроэкономической стабилизации были достигнуты в основном без помощи Запада, что позволяет задаться вопросом: а не лучше ли было США вообще не вмешиваться в эту «игру»? Но на подобный» вопрос трудно ответить. Кредиты МВФ облегчили экономическое бремя преобразований середины 90-х годов, что, в свою очередь, по-видимому, содействовало обеспечению стабильности российского правительства и позволило Кремлю избежать политических шараханий в этот критический период. МВФ также помог реформаторам удержаться в правительстве, поскольку руководящие деятели администрации Клинтона и МВФ часто намекали, что участие в российском правительстве их единомышленников-реформаторов является условием предоставления помощи. Могло ли более бедное российское правительство в начале 90-х годов с меньшим числом реформаторов в своем составе проводить тяжелые налоговые реформы? Возможно. Сумело ли бы то же самое правительство пережить неблагоприятную политическую реакцию на его попытку провести эти реформы? Трудно сказать. Ошибались ли американцы, когда пытались использовать многостороннюю помощь для подталкивания реформ? Ни в коем случае. Лучше пытаться что-то делать и потерпеть провал, чем вообще ничего не делать.