Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»

Макфол Майкл

Как и в сфере макроэкономики, очень трудно выделить конкретные случаи американского участия в процессе приватизации, которые привели к позитивным результатам. Вклад американцев ограничивался главным образом переносом рыночных концепций в российские условия. Когда был создан Российский комитет по государственному имуществу (ГКИ) во главе с Чубайсом, только небольшое число людей в России могло объяснить такие понятия, как «корпоративность», «рынок ценных бумаг», «совет директоров». Устанавливая отношения профессионального сотрудничества с российскими коллегами, работавшие с ГКИ американцы передавали и эти идеи. Такие знания могли прийти только с Запада, поскольку в тот период в России об этом не знали. Данная форма технической помощи являлась быстрым и эффективным средством передачи такого рода знаний. Крупные подрядчики Агентства международного развития, отвечавшие за содействие постприватизационной реструктуризации, в такой же опосредованной форме способствовали созданию рыночных представлений в России. Если даже ни один из этих проектов не привел к созданию частной фирмы, дающей прибыль, они позволили ознакомить сотни русских с капиталистическими методами хозяйствования и таким образом помочь им в работе.

То же самое справедливо и в отношении участия американцев в других институциональных или структурных реформах. Возможно, один из наиболее успешных примеров передачи знаний был связан с Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) и ее американскими партнерами. Названная комиссия выросла

из Госкомимущества, в котором тесно сотрудничали русские и американцы. Под руководством Дмитрия Васильева сначала в качестве заместителя председателя комиссии, а затем ее председателя она сформировалась по типу Американской комиссии по рынку ценных бумаг, а не по другим моделям европейского типа. Как и в американской системе, Васильев стремился к тому, чтобы главным поставщиком капитала для фирм был фондовый рынок, а не банки. Агентство международного развития взяло на себя оплату консультантов, которые должны были помочь ему создать правительственное ведомство, способствующее утверждению капитализма такого типа. Временами Васильев не соглашался с этими консультантами, особенно в отношении роли банков на фондовом рынке ^{1127} . Он, однако, признавал, что ФКЦБ при всех ее недостатках была создана благодаря американской технической помощи ^{1128} . Финансируемый AMP проект также помог созданию Национальной ассоциации участников фондового рынка (НААУФР) — организации брокерских фирм, призванной обеспечить саморегулирование российского фондового рынка ^{1129} . Как уже отмечалось ранее, гранты AMP российским исследовательским центрам также способствовали передаче знаний от Запада Востоку в сфере налогообложения и, в конечном счете, прямо способствовали переработке российского налогового законодательства [210] . В более общем плане и на индивидуальном уровне, будь то на спонсируемой AMP конференции по микрофинансированию в Нижнем Новгороде или в классе по микроэкономике университета штата Монтана, где по обмену учатся российские студенты, постоянно идет обмен идеями. Однако измерить совокупное влияние этого процесса на экономическую реформу в России практически невозможно.

210

Управление международного развития спонсировало многоплановые контакты между американскими экспертами по налогам, такими как профессор Университета Дьюка Роберт Конрад, и российскими специалистами из гайдаровского Института экономики переходного периода. В 90-х годах большая часть этой работы имела концептуальный и академический характер, поскольку политический контекст не способствовал проведению налоговой реформы. Когда после избрания в 2000 году президентом Путина политическая обстановка изменилась, полностью пересмотренный Налоговый кодекс можно было просто взять с полки и быстро превратить в закон.

Несмотря на многолетнюю дискуссию с российскими партнерами, американцам не удалось стимулировать проведение банковской реформы в России. И дело тут не в знаниях [211] . Скорее могущественные финансовые силы в России продолжают блокировать серьезные реформы. Америка также не оказала достаточной интеллектуальной помощи в стимулировании реформы социального обеспечения [212] . В целом американские программы технической помощи уделяли слишком много времени и сил попыткам добиться того, чтобы предприятия советской эпохи стали стремиться к получению прибыли. Было бы лучше направить эту энергию на создание новых компаний, а также институтов, поддерживающих идеи рынка, которые могли бы стимулировать развитие новых компаний. Программа развития малого бизнеса и фонды предприятий были частью общего пакета американской помощи России. Однако в начале 90-х годов баланс ресурсов, направлявшихся на поддержку программ приватизации (программы осуществлялись очень дорогими бухгалтерскими и консультационными фирмами) и развитие новых бизнесов, был смещен в сторону первых ^{1130} . И, естественно, Соединенные Штаты никогда не предоставляли какой-то прямой финансовой помощи, которая могла бы облегчить страдания российских бедняков [213] . Это было большой ошибкой. Правда, надо признать, что, учитывая нужды бедняков в США, на пути любой программы борьбы с бедностью в России возникли бы колоссальные политические препятствия. Но помощь бедным за рубежом обходится гораздо дешевле подобных программ в собственной стране, и даже чисто символическая программа помощи бедным в России, управляемая непосредственно представителями американских правительственных организаций, могла бы сделать чудеса в плане изменения отношения к западной помощи. Столь же важно, что программа разделения функций производства и социального обеспечения на предприятиях советской эпохи способствовала бы реальной реструктуризации этих предприятий. Отсутствие этого разделения тормозило становление настоящего рынка труда.

211

Например, идеи, высказанные в: Fixing Russia's Banks: A Proposal for Growth by Michael Bernstam and Alvin Rabushka (Hoover Institution Press, 1998), сейчас широко известны в России.

212

Если идеи, приходившие из Америки, были ограничены (к тому же их затмевали советники из Чили), то финансовые вливания, поступавшие от международных финансовых институтов, были существенными. Первоначальные сообщения см.: Thomas S. Social Policy in the Economics of Transition: The Role of the West; in Kapstein E. and Mandelbaum M. eds. Sustaining the Transition: The Social Safety Net in Post-Communist Europe. — New York: Council on Foreign Relations, 1997. — P. 147-172.

213

Соединенные Штаты поставляли продовольственную помощь, однако нельзя сказать, что эта помощь облегчила положение бедных в России.

К концу 90-х годов многие американские критики обвиняли американских политиков в том, что они уделяли слишком мало внимания развитию институтов, обеспечивающих функционирование рынка^{1131}. Вместо этого, как утверждалось, американские представители слишком много времени и энергии отдавали поддержке отдельных лиц в российском правительстве, которых они превозносили как реформаторов^{1132}. Отмечая описанные выше серьезные провалы институциональной реформы, мы, тем не менее, не можем согласиться с огульным осуждением американской стратегии экономической реформы. Если институты поддержания рынка отсутствуют, то они могут быть созданы только людьми, заинтересованными в их появлении. Если институциональная реформа необходима, то нельзя надеяться, что ее можно будет инициировать, оказывая помощь тем,

кто удобно устроился в сохранившихся институтах командной экономики. Реформаторы — это те, кто реформирует, особенно в такой стране, как Россия, где необходимо было разрушить старые институты, чтобы освободить место для новых. Носителями нового были люди, обладавшие идеями и качествами лидеров.

В то же время иностранцы не могли хотеть перемен больше, чем их партнеры в России. Даже когда американцы находили в России единомышленников, те нередко были в меньшинстве или находились в окружении бюрократов с иными интересами. На протяжении 90-х годов серьезным препятствием на пути создания институтов поддержки рынка было отсутствие согласия в России относительно курса экономической реформы.

ТОРГОВЛЯ И ИНВЕСТИЦИИ. Начиная с первой встречи президентов Ельцина и Клинтона в апреле 1993 года развитие торговли и инвестиций было главной темой политических заявлений США по России. Клинтон и Джордж Буш-младший считали, что американские инвестиции, а также торговля между двумя странами будут лучшим механизмом оказания помощи развитию капитализма в России. Их партнеры в Кремле были с этим согласны. В конце концов, призывать к расширению торговли гораздо легче, чем давать или получать помощь. В Вашингтоне эти риторические призывы подкреплялись организационными мероприятиями, направленными на стимулирование торговли и инвестиций. Для стимулирования экономической деятельности такого рода американские и российские официальные представители создали в середине 90-х годов Комиссию Гора-Черномырдина, а позже Буш и Путин создали комиссии по сотрудничеству на уровне деловых кругов.

Как и в области экономической стабилизации, приватизации и поддержки других рыночно ориентированных институтов, достижения в области торговли и инвестиций были неоднозначны. Объем прямых иностранных инвестиций в России оставался ничтожным. Совокупный показатель за первое десятилетие независимости был на уровне 18,2 млрд. долл., в то время как только в 2000 году в Китай было вложено 46 млрд. долл. Существенная часть этих прямых иностранных инвестиций, примерно 7-8 млрд. долл., имела американское происхождение, но это намного ниже германских инвестиций в России [214] . Прямые иностранные инвестиции в России в расчете на душу населения также оставались чрезвычайно низкими (15 долл.) в сравнении с Польшей (84 долл.), не говоря уже о Венгрии (221 долл.) ^{1133} . Товарооборот между США и Россией все еще остается небольшим, и он ограничивается барьерами, оставшимися со времен «холодной войны», такими как драконовский визовый режим, контроль за передачей технологий и «поправка Джексона-Вэника» к Закону о торговле 1974 года, увязывающая торговый статус России с еврейской эмиграцией [215] . Лишь через 10 лет после начала рыночной реформы в России Министерство торговли США наконец признало ее как страну с рыночной экономикой. Но если бы даже деньги всегда имели одно и то же происхождение (что было далеко не всегда), то в дипломатическом плане нецелесообразно выдавать миллиарды долларов в качестве гарантий займов или даже миллионы долларов, выделяемых американским компаниям на проработку таких проектов, как «помощь России», особенно в тот период, когда народ России испытывал один из самых глубоких экономических спадов современности.

214

Ответ на вопрос о том, чьи инвестиции были выше, Германии или США, зависит от применяемой процедуры оценки прямых инвестиций. О методе, дающем более высокие оценки США, см.: Livitsky I., London M. and Schuster Т. U.S. — Russian Trade and Investment: Policy and Performances, in Russia *s Uncertain Economic Future, Compendium of papers submitted to the Joint Economic Committee, Congress of the United States. — Government Printing Office. — December 2001. — P. 411-424.

215

«Поправка Джексона-Вэника» как реальный барьер на пути торговли имеет скорее символический характер, но символы тоже играют свою роль.

Но если достижения в сфере продвижения торговли и инвестиций выглядят не слишком внушительно, то перспективы представляются вполне обнадеживающими. Российская экономика наконец стала расти устойчивыми темпами, что, в свою очередь, привлекло новые американские инвестиции. После дефолта 1998 года российскому правительству удалось выплатить свои долги, воздержаться от новых займов в МВФ, сбалансировать бюджет, провести некоторые важные реформы в налоговой сфере и создании правового режима. В 2000-2002 годах прямые иностранные инвестиции, в том числе американские, резко возросли, что побудило некоторых говорить о том, что к 2005 году их уровень может удвоиться^{1134}. В этот же период отмечался рост объема репатриируемых российских капиталов и портфельных инвестиций.

Роль США в продвижении российской демократии

Пока еще рано говорить, что демократические институты навсегда вытеснили старый порядок. Президент Путин немало сделал для того, чтобы подорвать и без того хрупкие основы российской демократии^{1135}. Тем не менее, все-таки можно считать, что автократические институты старого советского режима рухнули. Для страны с вековыми традициями автократического правления является большим достижением, что все крупные лидеры посткоммунистической России пришли к власти путем выборов. Хорошим признаком является и то, что принятая в 1993 году Конституция остается высшим законом страны. Кроме того, большинство проведенных в России за последние пять лет опросов общественного мнения показывают, что твердое большинство российских граждан поддерживает демократические идеи и порядки^{1136}.

Роль Америки в обеспечении частичной демократизации России еще труднее оценить, чем ее вклад в создание рыночных институтов, отчасти потому, что эта политическая цель постоянно поддерживалась в риторическом плане, но не подкреплялась достаточными дипломатическими инициативами, финансовыми ресурсами и конкретными идеями. В отличие от рыночных реформ, творцы американской политики имели смутные теоретические представления о том, как происходит переход от диктатуры к демократии, и очень ограниченный инструментарий для поддержки этих перемен. Все три американских президента без исключения после окончания «холодной войны» провозглашали свое намерение поддерживать становление демократии в России. Однако была существенная разница в том, как осуществлялась эта поддержка, какое уделялось этому внимание и какие на это выделялись ресурсы.

Президент Джордж Буш-старший очень осторожно относился к поддержке демократии. Он декларировал свое желание видеть в Советском Союзе, а затем в России демократическую систему правления, но не находил для США особых возможностей повлиять на благоприятный исход этого процесса. На завершающем этапе советской эры, когда многие в Советском Союзе считали, что независимость станет первым шагом на пути демократизации, политика Буша на самом деле мешала либерализации. Он не поощрял развал Советского Союза. Он не предпринимал шагов по установлению связей с антисоветской оппозицией. Вместо этого он упорно поддерживал Генерального секретаря советской Компартии Михаила Горбачева. В 1991 году Горбачев все еще был неизбранным лидером СССР, в то время как многие лидеры демократической оппозиции, включая Бориса Ельцина, в России уже неоднократно подтверждали свой мандат в ходе выборов.