Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»
Шрифт:
Из заявления представителя AMP также следовало, что агентство помогло приватизировать в России десятки тысяч фирм, однако после августа 1998 года такое хвастовство выглядело неуместным.
Несмотря на героическую публичную защиту, августовский крах и последующие обвинения нанесли ущерб администрации Клинтона. Впервые у некоторых ветеранов российской команды появились сомнения, сможет ли Россия возродиться{788}. В своем выступлении в Чикаго в октябре 1998 года Олбрайт предостерегала: «Мы не можем с уверенностью сказать, что России удастся в скором времени преодолеть трудности»{789}. Месяц спустя Тэлботт выступил с нехарактерным для него мрачным прогнозом относительно будущего России, в котором призвал к проведению политики «стратегического терпения»{790}. И хотя Тэлботт все еще призывал к сближению с Россией,
В неофициальном плане даже Клинтон, самый воинственный член российской команды собственной администрации, намекал, что Россия может быть потеряна{791}. Точно такое же ощущение собственного бессилия, которое администрация испытывала в связи с войной в Чечне в середине 90-х годов, охватило и внешнеполитическую команду, обнаружившую, что она мало что может сделать, чтобы не допустить краха российской экономики. Единственная мировая сверхдержава оказалась беспомощной перед лицом внутренних проблем России.
В этой новой обстановке риторика и политика администрации претерпели некоторые изменения. Вице-президент Гор и его советник по национальной безопасности Леон Фёрт добивались продолжения процесса ядерного разоружения. Министр финансов США Роберт Рубин был более чем счастлив сконцентрировать финансовые ресурсы на проблемах безопасности, а не на финансовом спасении России. Новая расширенная программа снижения угроз стала дополнением программы Нанна-Лугара. Сторонники усиления этой программы за счет сокращения проектов экономической помощи утверждали, что риск политической нестабильности в результате краха августа 1998 года сделал задачу ускорения процесса ядерного разоружения более актуальной.
Сторонники программы Нанна-Лугара одержали верх. Бюджет программы совместного снижения угроз был увеличен с 382,2 млн. долл. в 1998 году до 440,4 млн. долл. в 1999 и до 475,5 млн. долл. в 2000 году. Одновременно в ответ на события августа 1998 года Министерство энергетики США расширило финансирование своей программы по защите и контролю ядерных материалов, направленной на учет и контроль российских ядерных арсеналов, с 137 млн. долл. в 1998 году до 152 млн. долл. в 1999 году. Конгресс пытался заставить администрацию взять эти деньги из существующего бюджета помощи России, сократив на 30% финансирование по Закону «О поддержке свободы…». И хотя инициатива Конгресса по сокращению финансовой помощи России в конечном счете не прошла, ему удалось внести поправки в законы, которые ограничивали выделение средств центральному российскому правительству{792}.
После августа 1998 года администрация внесла некоторые коррективы в программы помощи{793}. Задолго до краха Агентство международного развития постепенно сократило прямую помощь федеральному правительству России, одновременно увеличив долю (хотя не всегда в долларовом исчислении, поскольку происходило соответственное сокращение бюджета) помощи, предназначенной для неправительственных организаций и региональных властей. После августа 1998 года изменилась и аргументация, которая сопровождала эту помощь. До финансового краха администрация Клинтона подчеркивала достижения российской экономической реформы и роль Америки в оказании помощи этим реформам. Американские представители особо подчеркивали российскую приватизацию, на которую AMP направило существенные ресурсы. После августа 1998 года новыми темами стали ядерное разоружение и демократизация. В документах Белого дома меньше стали говорить об успехе экономической реформы, но стали подчеркивать, что «благодаря усилиям США было демонтировано более 1500 ядерных боеголовок, уничтожено 300 пусковых установок ракет в России, а также обеспечен безъядерный статус Украины, Казахстана и Беларуси»{794}. Голос госсекретаря Мадлен Олбрайт, которая раньше нечасто говорила о России, стал звучать громче, подчеркивая важность развития гражданского общества как главного компонента политики Клинтона в отношении России{795}. Спустя год заместитель госсекретаря Тэлботт объяснял причины «вето», наложенного Клинтоном на законопроект об ассигнованиях 2000 года, следующим образом: «Предложенный Конгрессом уровень финансирования вынудил бы нас пойти на неприемлемые компромиссы между нашими экономическими программами, а также программами демократизации и противодействия распространению оружия массового поражения. Президент считает, что такие сокращения будут опасно близорукими, поскольку цели этой помощи — от создания независимых средств массовой информации до развития малого бизнеса — отвечают нашим коренным интересам»{796}. Эти проблемы, которые когда-то были в самом конце перечня тем, теперь оказались в центре внимания отчасти потому, что почти не осталось
В заявлениях представителей администрации Клинтона все чаще стала звучать тема вины самих русских за свалившиеся на них неприятности. В Министерстве финансов США и МВФ вообще никогда не испытывали энтузиазма по поводу чрезвычайных мер правительства Кириенко. После финансового краха западные представители возложили вину за то, что произошло в августе 1998 года, целиком на плечи российского правительства. Стэнли Фишер выразил мнение многих, когда написал: «Главный урок заключается в том, что сама страна, а не МВФ или Всемирный банк определяет, увенчается ли программа успехом или она потерпит провал. Внешний мир может оказать влияние, иногда решающее, поддерживая верную политику и выступая против неверной». Но, по словам Лоренса Саммерса, который стал министром финансов после ухода с этого поста Роберта Рубина, «мы не можем реформировать Россию больше, чем это могут сделать правительство и народ России. Если бы Россия действительно осуществила реформы 1996 года, то теперь ее экономика была бы прочнее, доходы населения были бы выше, и ей удалось бы избежать краха 1998 года»{797}.
Некоторые представители администрации Клинтона обвиняли российских чиновников (не без оснований) во лжи относительно резервов Центрального банка в критические летние месяцы, предшествовавшие краху. Выдвигая эти обвинения, представители Клинтона давали понять, что их политика могла бы принести успех, если бы российские чиновники были более честными. Олбрайт особенно критиковала российское правительство за его неспособность привлечь прямые иностранные инвестиции. «Россия обладает колоссальными природными ресурсами, но она привлекла лишь незначительные зарубежные инвестиции туда, куда они должны были поступать в изобилии… Только подумайте, чего можно было достичь, если бы инвестиции в таком масштабе пошли в Россию с начала 90-х годов! Те, кто помешал этому, должны многое объяснить своему народу»{798}. (Потенциально только в нефтегазовый сектор можно было вложить 50 млрд. долл., но в 1997 г. инвестиции в энергетический сектор составляли всего 2 млрд. долл.)
Специалисты по России в команде Клинтона потеряли всякое терпение в отношении своих московских партнеров. У американцев больше не было ни сил, ни убежденности, чтобы защищать их. В то же время стали более открыто высказываться те, кто всегда был настроен скептически по поводу шансов России на успех.
Относительно возобновления финансовой помощи России уже речи не шло. Официально администрация все еще поддерживала выделенную по линии МВФ помощь, пока ситуация в России не прояснится. Однако когда ситуация прояснилась, особого энтузиазма в плане выделения России новой помощи не было. Саммерс решительно выступал против любого финансирования за счет многосторонних институтов и позаботился о том, чтобы Клинтон выразил Ельцину «жесткую любовь» во время их встречи в сентябре. В ходе этой встречи Черномырдин просил новой помощи МВФ, но безрезультатно{799}.
В сентябре 1998 года во время выступления в Московском государственном университете Клинтон обратился в духе «жесткой любви» даже к российскому народу, призывая «держать верный курс». Многим в Москве эта речь показалась грубой проповедью, лишенной сочувствия к тем суровым условиям, которые сложились в стране. Это было очень не похоже на Клинтона{800}.
Неофициально, однако, Клинтон был глубоко расстроен тем, что ему пришлось сказать. Тэлботт вспоминает высказывание Клинтона о том, что МВФ всего-то «зажег 40-ваттную лампочку в кромешной тьме. Мы призываем их [русских] к проведению жестких реформ, но в этом меню они не видят никакого десерта. Черт побери, я не уверен, что они могут даже рассмотреть там основное блюдо. Но они должны знать, что все эти трудности дадут результат, к которому стоит стремиться. В противном случае они сделают то, что делают все избиратели: вышвырнут обанкротившихся руководителей. Это элементарная политика»{801}.
Клинтону всегда хотелось сделать больше, чем остальным членам его команды. Представители Министерства финансов убеждали президента занять более жесткую позицию, когда он говорил об условиях предоставления помощи и предстоящих трудностях. На этот раз Министерство финансов добилось своего. После августа 1998 года Олбрайт тоже стала более четко говорить о «жесткой любви». На заседании Американо-российского совета по деловому сотрудничеству она заявила: «Иностранная экономическая помощь должна и впредь использоваться для проведения реальных реформ в России, но не для их отсрочки»{802}.