Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»

Макфол Майкл

Не было недостатка и в теориях, объяснявших провал и противоречивших друг другу. По мнению некоторых аналитиков, команда Клинтона не понимала Россию. Она избрала «принципиально порочный путь, основанный на недостаточно комплексном учете политического наследия Советского Союза и его влияния на совокупность интересов, институтов и моделей поведения в посткоммунистических странах» ^{768} . Американская помощь, при всех добрых намерениях, видимо, была «несовместима с российскими условиями и традициями» ^{769} . Специалист по России Томас Грэм был еще более откровенен в своем приговоре 1999 года: «Финансовый крах августа прошлого года развеял все иллюзии относительно пути, которым идет Россия. Он знаменовал собой провал всей политики Запада за последние семь лет, конец грандиозного либерального проекта быстрого преобразования России в страну с нормальной рыночной экономикой и с демократической системой правления» ^{770} . По мнению других, команда Клинтона не разбиралась в экономике

и процессах становления рынков, она не сумела добиться проведении «правильных» экономических реформ, а потом и не смогла организовать помощь МВФ тогда, когда это возымело бы действие. Относительно роли МВФ одна из сторон в дискуссии обвиняла фонд в излишней «мягкости» [154] . ^{771} Некоторые даже обвиняли МВФ в том, что он не только не помог в решении экономических трудностей России, но даже продлил их ^{772} .

154

Борис Фёдоров и Андрей Илларионов громче всех обвиняли МВФ в мягкости. Вскоре после краха Фёдоров заявил: «МВФ должен извлечь урок из прошедших пяти лет. Он делал вид, что в России полным ходом идут реформы, а Россия делала вид, что она эти реформы осуществляет». Fyodorov, as quoted in Hedlund S. Russia and the IMF // Demokratizatsiya. — Vol. 9 (Winter 2001). — P. 134.

Другие утверждали, что МВФ, наоборот, был слишком строг^{773}. Тем не менее, оба лагеря считали причиной плохой деятельности фонда давление, которое оказывалось на него со стороны Америки.

Критики администрации Клинтона обвиняли ее в том, что она поощряла Россию привлекать, «горячие деньги» на фондовый рынок, но не требовала от нее создания благоприятных условий для прямых иностранных инвестиций. В ретроспективе обе стороны, участвовавшие в дискуссии о том, кто потерял Россию, ссылались на переполнение портфеля инвестиций и облигаций за счет зарубежных средств и преждевременную либерализацию рынка капиталов как на одни из главных причин финансовой катастрофы августа 1998 года. Однако кто виноват в этом наплыве капитала, остается предметом горячих споров. Некоторые обвиняют МВФ в том, что фонд давил на российское правительство в плане ускорения либерализации рынка капиталов. Другие винят западных инвесторов в том, что они слишком скоро и слишком много предлагали денег российским банкам и правительству^{774}. Сторонники третьей точки зрения обвиняли российское правительство в том, что оно слишком полагалось на «горячие деньги» в формировании своего бюджета. В тот период Китай с его 181 млрд. долл. прямых иностранных инвестиций в сравнении с 8,7 млрд. долл. таких же инвестиций в России стал моделью развития рынка. Россия показала пример, которого следовало избегать^{775}.

Другие вели дискуссию о природе международных отношений в общем плане. Сторонники одной точки зрения считали, что политический провал произошел из-за того, что Соединенные Штаты слишком долго делали вид, что Россия все еще была великой державой. «Американское сближение с Россией закрепляло представление о биполярном мире периода «холодной войны» уже после того, как растущий разрыв в соотношении сил между Соединенными Штатами и Россией сделал это анахронизмом» ^{776} . Другие им возражали, считая, что политика США потерпела провал именно потому, что США больше не относились к России как к великой державе, которой она все еще являлась ^{777} . [155] Американскую политику экономической помощи квалифицировали как стратегию, которая отрицательно (если не намеренно) ухудшила асимметрию в двусторонних отношениях. Дмитрий Сайме сделал такой вывод: «В России сейчас существуют сильные подозрения, что Вашингтон решил намеренно держать ее на коленях, навязав ей гибельную экономическую политику. Несмотря на отсутствие доказательств того, что администрация Клинтона была способна или заинтересована в проведении подобного курса в духе Макиавелли, ведущие деятели администрации должны понимать, что независимо от разглагольствования о партнерстве обеих стран не может быть полностью равноправных отношений между мощным донором и обремененным проблемами получателем помощи» ^{778} . Аналогичным образом другие критики утверждали, что США не понимали интересов безопасности России. Диапазон политических рекомендаций включал и возврат к политике «сдерживания», и новое, более активное сближение ^{779} . [156]

155

И Сайме, и Коэн подчеркивали негативные последствия американского вмешательства во внутренние дела России.

156

Менее ангажированно выступили в защиту российской внутренней политики Cohen. Failed Crusade, Simes, After the Collapse, and both American contributions to the Carnegie Endowment report, U.S. — Russian Relations at the Turn of the Century. — Washington: Carnegie Endowment for International Peace, 2000. В числе сторонников нового варианта политики сдерживания были: Condoleezza Rice, Zbigniew Brzezinski and Henry Kissinger. Относительно аргументов за продолжение сотрудничества см.: An Agenda for Renewal: U.S. — Russian Relations, a report by the Russian and Eurasian Program of the Carnegie Endowment for International Peace. — Washington: Carnegie Endowment for International Peace, December 2000.

Команда Клинтона сначала отстаивала

свои позиции, полностью отвергая аргументы сторон. Она утверждала, что Россия не была потеряна, но просто проходила период трудных колебаний в процессе перехода к капитализму и демократии. Представители Клинтона защищали предпринимавшиеся в июле 1998 года попытки спасти Россию, несмотря на то что они не принесли успеха. Липтон объяснял скептически настроенным членам Конгресса США: «Сформированный в июле пакет помощи в объеме 22,6 млрд. долл. был предназначен для дозированной и обставленной определенными условиями поддержки реформ. Он должен был помочь России выдержать мощное финансовое давление и выиграть время для продолжения реформ… Мы поддержали эту меру, поскольку были убеждены в том, что есть реальный шанс — не гарантия, а разумный шанс, — что в предстоящий период реформа пойдет вперед. Эта оценка базировалась на том, что президент Ельцин и премьер-министр Кириенко только что предприняли важные шаги, главным образом в виде декретов, направленных на сокращение бюджетного дефицита»^{780}.

Непосредственно после августовского кризиса представители администрации Клинтона официально заявили о своей готовности продолжать политику терпеливого сближения с Россией, но не разрыва с ней^{781}. Точно так же, как в сентябре, Клинтон решил, что он должен ехать в Россию, чтобы выразить свою поддержку. Представители Министерства финансов США публично призвали к возобновлению поддержки российских реформ:

«Соединенные Штаты весьма заинтересованы в том, чтобы Россия успешно преодолела нынешний кризис и заложила основы более стабильного будущего путем осуществления макроэкономических и структурных реформ, предусмотренных программой МВФ. Мы будем оказывать действенную поддержку любому российскому правительству, которое поставит своей целью осуществление этих перемен и продолжение процесса демократизации. Речь не идет о том, чтобы навязать России «американскую» или какую-то другую экономическую модель. У России есть собственная уникальная история и свои традиции, и она сама найдет свой путь на экономическом, как и на любом другом, поприще. Она должна сама принимать решения относительно конкретных институтов и механизмов рынка. Но, как заявил на прошлой неделе в Москве президент Клинтон, если прошлое нас чему-то научило, так тому, что ни одна страна не может избежать законов глобального рынка»^{782}.

Тем не менее даже отягощенная проблемами Россия продолжала сотрудничать с Соединенными Штатами в вопросах, которые были столь важны для безопасности США, как, например, ядерное разоружение.

В ответ на обвинения относительно российской коррупции деятели администрации Клинтона утверждали, что им было хорошо известно об этой проблеме, но они были бессильны как-то повлиять на ситуацию. Коррупцию в России создали не Ельцин и не Клинтон. Она, по сути, «не являлась чем-то новым — советское общество было пронизано коррупцией». По их мнению, администрация вела борьбу с коррупцией за утверждение режима законности^{783}. Выступая в Комитете по иностранным делам Палаты представителей спустя месяц после финансового краха, Саммерс выделил следующие ключевые моменты политики США в отношении России:

«Господин Председатель, начиная с Ванкуверской встречи на высшем уровне 1993 года президент Клинтон четко дал понять, что США будут играть ведущую роль в международных усилиях по оказанию помощи России в создании институтов и проведении политики, обеспечивающих функционирование рыночной экономики… В плане двусторонних отношений правовая реформа и борьба с коррупцией занимали центральное место в деятельности вице-президента Гора с российским премьер-министром и диалоге президента Клинтона с президентом Ельциным. Можно упомянуть только один пример, связанный с Министерством финансов США, — мы работаем вместе с Россией по пресечению практики отмывания денег путем продвижения законодательства, устанавливающего уголовную ответственность за отмывание денег, и проводим консультации о создании службы финансовой разведки»^{784}.

Действительно, представители администрации Клинтона признавали ограниченность своих программ, ссылаясь на ограничения, существующие в самой России. Администратор Агентства международного развития США Брайан Этвуд отмечал: «В конечном счете мы испытывали большое давление: почему у них нет верховенства закона, почему у них нет гражданского кодекса, почему у них нет всего этого, почему они недостаточно помогают частному сектору? Мы уделяли этому большое внимание, но приходили к выводу, что просто не можем работать с центральным правительством. Люди, стоявшие во главе министерств, не были реформаторами»^{785}.

Администрация Клинтона подчеркивала долгосрочный характер российских реформ и тот факт, что это были российские, а не американские реформы. Выступая в Чикаго вскоре после финансового краха, госсекретарь Мадлен Олбрайт заявила: «Мы не можем сказать, что Россия сбилась пути, в то время как она только начала свой путь. Мы также не можем говорить, что Россия наша и мы можем ее потерять. Мы можем помочь России сделать трудный выбор, но в конечном счете Россия сама должна решить, какой страной она будет». Она также провозгласила: «Они сами должны себя вылечить»^{786}.

Олбрайт, конечно, была права. Она была бы права и в середине 90-х годов, но тогда американцы слишком стремились поставить себе в заслугу часть успеха российских реформ, будь то программа приватизации или создание новой комиссии по бирже и ценным бумагам. Всего год назад Саммерс подчеркивал ключевую роль США в российских реформах. Во время своей последней встречи с премьер-министром Виктором Черномырдиным Саммерс сказал, что он «может отметить весьма существенные усилия, которые США и МВФ предпринимают и предпримут в будущем для осуществления налоговой реформы. Я не думаю, что об этих усилиях широко известно. У нас 20 советников постоянно живут в России и еще 50 регулярно ездят туда с целью оказания помощи. С 1993 года было совершено более 100 таких поездок, организованных МВФ, Министерством финансов и Агентством международного развития. Главными целями моей поездки в марте были информирование высшего эшелона российского правительства об этой деятельности и углубление сотрудничества с нашими российскими партнерами»^{787}. После августа 1998 года Саммерс предпочитал не вспоминать об этом.