Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»
Шрифт:
Однако на этот раз Чубайс ошибался. К весне 1998 года представители администрации Клинтона в Вашингтоне начали понимать, что хрупкая российская экономика может рухнуть. К этому моменту финансовое положение российского правительства было отчаянным. В разгар кризиса 23 марта Ельцин неожиданно выдвинул никому не известного 37-летнего министра нефтяной промышленности, бывшего нижегородского банкира Сергея Кириенко на пост председателя правительства. Кириенко в течение пяти недель пришлось бороться за этот пост. Парламенту потребовалось три тура голосования, прежде чем он был утвержден в должности. К моменту, когда наконец Кириенко и его министры заняли свои кабинеты, рынок ГКО перестал приносить доходы российскому правительству. Вместо этого рынок краткосрочных обязательств превратился в обузу для правительства, поскольку Минфин был вынужден ежедневно выплачивать по старым облигациям больше, чем собирал от продажи новых [144] . Столь милый сердцу МВФ пакет реформ также застрял в парламенте. Требовалось сделать какой-то радикальный шаг.
144
Хофман
Когда в мае 1998 года американские представители снова встретились с Чубайсом в Вашингтоне, куда он приехал просить помощи, они поняли, что положение было серьезным, даже более серьезным, чем это казалось русским. В начале мая Саммерс побывал в Москве и был ошеломлен тем, насколько плохо российское правительство представляло масштабы бедствия. Кириенко отказался принять заместителя министра финансов США, считая, что американский представитель был недостаточно высокопоставленным лицом, чтобы его принял премьер-министр. Вспоминает Липтон: «Мы были озадачены, ибо считали, что у нас была информация по финансовому кризису в Азии и экономической обстановке в мире, но поразительно, что они были к этому равнодушны. Они просто не понимали, что их реформы остановились и международный рынок испытывал тревогу в отношении России»{699}.
Когда в конце того же месяца Чубайс прибыл в Вашингтон, администрация Клинтона хотела ему помочь. Она также хотела видеть конкретный российский план выхода из кризиса. Но в мае у русских не только не было стратегии, они, оказывается, даже и не думали об этом.
Несмотря на все стратегические разработки, у США было очень мало реальных инструментов, способных воздействовать на внутриполитическую обстановку в России. Эта дилемма стала рефреном, вызывавшим чувство бессилия. Дискуссия в администрации свелась к одному принципиальному вопросу. Нужно ли Соединенным Штатам подталкивать МВФ к выработке новой программы с целью предотвращения финансового коллапса России? Для выработки мнения по этому вопросу требовалось произвести расчеты в двух плоскостях. Во-первых, мог ли МВФ предоставить новые средства России и в то же время сохранить свое реноме банка, придерживающегося и требующего от других соблюдения определенных критериев экономической деятельности? Во-вторых, если даже МВФ сможет обосновать открытие новой программы для России, дадут ли новые деньги нужный эффект? Кроме того, сколько нужно денег для того, чтобы такой эффект был?
По первому вопросу в МВФ и в администрации Клинтона были большие разногласия. В МВФ банкиры среднего уровня, отвечавшие за российский портфель, и представители МВФ в России выражали все большее раздражение политизацией их деятельности {700} . В ходе каждого очередного раунда переговоров им приходилось по многу часов излагать экономические условия, которым должна отвечать Россия, для того чтобы получить очередной транш по существующей программе или от нового финансового пакета. Именно таким методом фонд мог влиять на проводимые в стране реформы. В России представители фонда вынуждены были в отдельные периоды ежемесячно проверять выполнение российским правительством своих обязательств по конкретным экономическим целям. Для страны такой жесткий режим контроля был редкостью [145] . Когда России не удавалось выполнить контрольные показатели за какой-то месяц, фонд задерживал перечисление денежных средств за этот месяц. Фактически МВФ осуществлял мелочную опеку экономической политики в России и в этом смысле стал одним из главных действующих лиц российской политики. Например, в ходе своего первого выступления в Государственной Думе в декабре 1997 года Ельцин призвал депутатов принять проект бюджета, предупредив их, что «весь мир следит» за тем, как они проголосуют. «Всем этим миром» были чиновники из МВФ.
145
Одной из причин такого жесткого контроля была беспорядочность в деятельности российского правительства. Как утверждает старший представитель МВФ в Москве (1997-2002) Мартин Гилман, «одной из важных составляющих помощи МВФ были не деньги и даже не рекомендации о проведении конкретной бюджетной политики, а советы о том, как должно работать правительство». (Russia's Challenges in 1990s: An Interview with Gilman of the IMF // Washington Profile News Agency. — December 12, 2002.) Такого рода задачи обычно не входили в традиционный пакет услуг, пре доставляемых МВФ.
Эффективность усилий направить Россию по нужному пути, однако, снижалась, когда принимались политические решения об оказании финансовой помощи России вне зависимости от результатов ее экономической деятельности. По словам бывшего министра финансов Бориса Фёдорова, американцы заставляли МВФ переводить деньги в Россию, даже когда она выполняла лишь часть условий фонда. Еще в 1994 году Фёдоров заявлял, что «из 15 пунктов программы лишь 2 были выполнены», но деньги продолжали поступать {701} . Руководители фонда Мишель Камдессю и Стэнли Фишер принимали эти политические решения после консультаций с администрацией Клинтона и другими членами «семерки». В критических вопросах МВФ всегда следовал инструкциям «семерки»,
146
Эти аргументы приводили многие проинтервьюированные авторами западные представители. Однако никто из них не согласился, чтобы его прямо цитировали.
Дискуссия в МВФ о России шла как раз в тот момент, когда финансовые обязательства фонда были чрезмерными, а его деятельность подвергалась критическому анализу в различных кругах. В этот период Конгресс США угрожал отказаться от своего обещания пополнить казну фонда дополнительными 18 млрд. долл. Многие независимые экономисты и правительственные чиновники в различных странах подвергали МВФ жесткой критике за его роль в разрешении финансового кризиса в Азии, особенно в Южной Корее. В феврале 1998 года Джордж Шульц, Уильям Саймон и Уолтер Ристон выступили с предложением о ликвидации МВФ. В этой обстановке было крайне важно избежать еще одного провала в России{703}.
В самой администрации Клинтона осторожные голоса, как это ни странно, раздавались из Министерства финансов. Обычно Минфин задавал тон во всех дискуссиях о международных финансовых институтах, а Госдепартамент и Совет национальной безопасности только слушали{704}. В начале десятилетия именно представитель Министерства финансов Лоренс Саммерс изобрел новый кредитный инструмент МВФ — кредит на системные преобразования (System Transformation Facility — STF), чтобы позволить предоставлять России ссуды на более легких условиях. Этот кризис был другим. Ветеран Минфина и Белого дома Марк Медиш говорит: «Главное давление шло от Белого дома, аппарата вице-президента и Госдепартамента. Министерство финансов почти всегда было тормозом»{705}. По мнению Липтона, МВФ и так уже перенапряг свои ресурсы новыми обязательствами в Таиланде, Южной Корее и Индонезии. На горизонте маячила угроза финансового краха Бразилии, а экономические неурядицы в Бразилии имели гораздо более важные прямые отрицательные последствия для экономики США, чем финансовый крах России. Представители Министерства финансов также заботились о репутации МВФ. Если Россию придется спасать только потому, что она «слишком велика, чтобы допустить ее крах», то в этом случае возможности фонда добиваться строгого выполнения своих условий в России и других странах будут сильно ограничены. В целом министр финансов Роберт Рубин выражал растущее беспокойство по поводу коррумпированности российского правительства и его способности проводить здравую экономическую политику.
Гор, Тэлботт, Бергер и позже сам Клинтон энергично выступали за оказание массированной помощи по каналам МВФ. Они действительно считали, что Россия слишком велика, чтобы допустить ее крах. Финансовый коллапс страны с тысячами единиц ядерного оружия пугал всех, и те, кто выступал за спасение, всегда могли использовать «ядерную карту», чтобы одержать верх над экономистами из Министерства финансов. И хотя Рубин занимал жесткую линию, даже Саммерс, по словам посла по особым поручениям Стефена Сестановича, был готов «платить десять или двадцать миллиардов долларов ежегодно просто для страховки», чтобы Россия не взорвала мир{706}.
Сторонники пакета помощи также опасались, что крупный финансовый кризис в России сведет на нет все достижения прошедшего десятилетия в области экономической реформы, а на эти достижения они со временем хотели ссылаться как на часть своего наследия. Вспоминает Леон Фёрт: «Мы считали это проблематичным, ситуация постоянно обострялась. Мы обсуждали, что произойдет, если рубль рухнет, а Министерство финансов придерживалось курса, который мы считали “жестким”»{707}. Мадлен Олбрайт так высказывалась о позиции Министерства финансов: «Они занимались экономикой в вакууме, а мы им говорили, что никогда еще в истории ни одному противнику не удалось добиться изменения режима своего соперника дружественным путем, и тут нельзя абстрагироваться от политики… Это не просто бухгалтерия». И она добавляет о Клинтоне: «Было совершенно четкое… чувство — “я не могу бросить Бориса”»{708}.
Для достижения положительного эффекта критически важное значение имел выбор момента для оказания России новой финансовой помощи. Уже в январе 1998 года западные инвесторы в ГКО и фондовый рынок стали терять веру в российское правительство. Их обеспокоенность нашла свой выход в спекулятивной атаке на рубль. В ответ инвесторы, ориентировавшиеся на Россию в долгосрочном плане, стали требовать немедленной и крупномасштабной помощи со стороны МВФ. Поскольку ГКО и акции были деноминированы в рублях, эти инвесторы опасались прежде всего девальвации (о дефолте они вообще даже не задумывались). По оценке этих инвесторов, Центральный банк России нуждался в более крупных резервах, чтобы защитить рубль от давления, которое оказывали на него пугливые инвесторы, изымавшие свои средства. По их мнению, финансовые вливания МВФ в Россию не нужно было тратить, но их следовало использовать как некий стабилизационный фонд, который может оказать сдерживающее влияние на валютных спекулянтов и расширить временные горизонты существующих инвесторов.