Дипломатия в годы войны (1941–1945)
Шрифт:
В этих условиях от советской делегации потребовались большие усилия для того, чтобы не допустить неприемлемых для СССР решений и отстоять существо предложений, согласованных между СССР, США и Англией в Думбартон-Оксе и Ялте. Так, когда новозеландская и австралийская делегации, поддержанные США и Англией, предложили наделить Генеральную Ассамблею правами обсуждать любые вопросы международных отношений без всякого ограничения, советская делегация решительно выступила против этого. «Включение такого положения в Устав, – говорилось в донесении А.А. Громыко в Москву, – будет означать, что любой член Организации может поставить на обсуждение Ассамблеи любой из вопросов, не имеющих никакого отношения к поддержанию мира и безопасности. Такое положение противоречило бы принципу суверенитета государств – членов Организации» [773] . Созданная в составе А.А. Громыко, Э. Стеттиниуса и австралийского представителя Г. Эватта группа разработала приемлемый текст, относящийся к этому вопросу, который и был включен в соответствующую часть Устава ООН, относящуюся к Генеральной Ассамблее. В этой важной части определены функции и полномочия Генеральной Ассамблеи. Они предоставляли большие возможности вносить существенный вклад в дело поддержания мира и безопасности, экономического, социального, политического и культурного сотрудничества в пределах функций и полномочий предусмотренных
773
Там же, с. 552.
Вместе с тем советская делегация выступила против предложений ряда стран, которые предусматривали предоставление Генеральной Ассамблее права пересматривать международные договоры. Включение в Устав соответствующего положения могло бы иметь отрицательные последствия для дела мира и международного сотрудничества, так как ставило под вопрос надежность любого международного договора. Время подтвердило правильность советской позиции. В начале 80-х годов, когда страны НАТО пытались ревизовать один из важных международных договоров в области разоружения – Женевский протокол о запрещении применения химического и бактериологического оружия 1925 года, Советский Союз решительно выступил против этого, указав, в частности, на противоправный характер такой затеи.
Самым острым на конференции в Сан-Франциско был вопрос о Совете Безопасности. Несмотря на попытки некоторых делегаций расширить состав Совета путем увеличения числа непостоянных его членов, конференция пришла к конечному выводу о необходимости сохранить первоначальный план, выработанный в Думбартон-Оксе, а именно: пять постоянных членов Совета Безопасности – СССР, США, Англия, Китай, Франция – и шесть непостоянных, избираемых на двухгодичный срок, при ежегодном обновлении половины состава непостоянных членов. Конференция одобрила также текст раздела Устава ООН, который предусматривал, что при избрании непостоянных членов Совета Безопасности будут приниматься во внимание два соображения: 1) способность того или иного государства внести определенный вклад в дело поддержания международного мира, безопасности и выполнение других задач международной организации и 2) равномерное географическое распределение непостоянных мест в Совете.
Наиболее сложно проходило обсуждение вопроса о порядке голосования в Совете Безопасности. Предусмотренный решениями Крымской конференции принцип единогласия между постоянными членами Совета Безопасности при принятии решений по всем вопросам, кроме процедурных, вызвал критику со стороны ряда делегаций, главным образом латиноамериканских стран, находивших определенную поддержку со стороны некоторых членов американской и английской делегаций.
Вопрос о процедуре голосования в Совете Безопасности обсуждался на нескольких заседаниях глав делегаций пяти держав. Основные усилия США и Англии были направлены на то, чтобы добиться отступления от смысла ялтинской формулы о голосовании в Совете Безопасности. Представитель Англии А. Кадоган в одном из своих выступлений дал такое толкование процедуры голосования в Совете Безопасности, которое никак не вытекало из решений Крымской конференции. Оно, однако, было поддержано делегацией США. Это толкование имело своей целью в максимально возможной степени ограничить применение принципа единогласия постоянных членов при вынесении Советом решений. Политический смысл этого маневрирования заключался в том, чтобы сделать возможным при определенных обстоятельствах использование системы голосования и метода принятия решений в Совете против СССР. Встретив решительное противодействие такого рода маневрам со стороны советской делегации, представители США и Англии попытались с целью нажима на нее перенести обсуждение данного вопроса прямо в соответствующий комитет, а американская делегация рекомендовала Трумэну, чтобы США пригрозили отказом стать членом ООН, если не будет принята предлагавшаяся ими формулировка. Следует заметить, что государственный секретарь Стеттиниус признался в беседе с Гарриманом 3 июня, что толкование, данное Кадоганом, ранее не обсуждалось ни в Думбартон-Оксе, ни в Ялте. Несмотря на это, а также на его замечание о том, что «русская делегация проявила исключительное сотрудничество по всем другим вопросам, которые обсуждались», американцы угрожали своим неучастием в международной организации, которая еще не была даже создана [774] . Это было весьма характерно для курса новой американской администрации.
774
Kolko G. Op. cit., p. 476.
Советская делегация выступала последовательным защитником принципа единогласия постоянных членов Совета Безопасности, идеи эффективного международного сотрудничества и давала отпор любым попыткам, с какой бы стороны они ни делались, вольной интерпретации договоренности, достигнутой на Крымской конференции.
В интересах окончательного согласования вопросов, относящихся к голосованию в Совете Безопасности, и укрепления единства постоянных членов Совета Советское правительство проявило определенную гибкость и готовность к компромиссам. Хотя оно считало, что решение о начале дискуссии для рассмотрения в Совете Безопасности представленного ему конфликта является решением по существу, а не процедурным, оно согласилось принять новое американское предложение, суть которого состояла в том, что при разрешении спорного вопроса следует различать две стадии: 1) выслушать на заседании Совета Безопасности заявление государства, которое ставит данный вопрос перед Советом, и 2) обсудить и принять решение по данному вопросу. При этом голосование применительно к первой стадии проводилось бы как по процедурным вопросам, а по второй – как по вопросам существа. В результате достигнутого компромисса 7 июня главы четырех приглашающих правительств сделали совместное заявление о порядке голосования в Совете Безопасности, где подчеркивалось, что они «согласны с ялтинской формулой и представляют ее этой конференции как необходимую для того, чтобы была создана международная организация…» [775] .
775
Конференция в Сан-Франциско…, с. 444.
Таким образом, был утвержден принцип единогласия постоянных членов Совета Безопасности, который является ключевым в Уставе ООН. На протяжении многих десятилетий существования ООН этот принцип себя полностью оправдал, так как содействовал укреплению международного сотрудничества и обеспечению мира. СССР прибегал к использованию принципа единогласия в тех случаях, когда требовалось предотвратить принятие решений, которые были направлены против дела мира и независимости народов, угрожали вмешательством во внутренние дела суверенных государств.
Право единогласия или право вето, как показала история ООН, имеет большое значение не только для урегулирования отношений между государствами – постоянными членами Совета Безопасности.
776
Castaneda J. Mexico and the United N ations. N. Y., 1958, p. 139.
Острые разногласия на конференции проявились также по вопросу о международной опеке. Решение этого вопроса имело особое значение в свете нового подъема национально-освободительного движения в колониальных и зависимых странах в годы второй мировой войны. Проблема послевоенного устройства колоний обсуждалась уже в ходе ряда международных переговоров в годы войны. Тогда США и Англия не скупились на заверения в своей готовности содействовать предоставлению независимости всем колониальным народам и странам, обеспечению их права на самоопределение. Особую щедрость на такие заявления проявляло правительство США, полагавшее, что ликвидация существовавшей в ту пору колониальной системы империализма ослабит старые колониальные империи и откроет широкие возможности для американской экспансии. Однако на конференции в Сан-Франциско, когда необходимо было практически решать вопрос о судьбе колониальных народов, английское и американское правительства резко изменили тональность своих выступлений. Теперь они вели речь уже не о всех колониальных народах и странах, а только об ограниченном их круге. Вместе с другими колониальными державами они стремились приуменьшить значение вопроса о судьбе колониальных народов, свернуть его обсуждение. Этот подход нашел свое отражение и в документах, представленных на конференции по этому вопросу США, Англией и Францией. Во французском проекте, например, ни слова не говорилось о предоставлении независимости колониям даже в отдаленном будущем, а круг территорий, подлежащих включению в международную систему опеки, предлагалось ограничить только 1) подмандатными территориями и 2) территориями, которые могут быть отторгнуты от вражеских государств в результате настоящей войны [777] .
777
См. Конференция в Сан-Франциско…, с. 419.
Особенно заметной была метаморфоза в позиции правительства США. Одна из причин ее заключалась в следующем. Война близилась к концу, и в этих условиях американские правящие круги стремились к закреплению завоеванных в ходе войны важнейших стратегических позиций, которые обеспечили бы США «руководство миром». С их точки зрения, создание широкой системы международной опеки было куда менее заманчивой перспективой, чем передача под единоличную опеку США ряда колониальных владений. На этом настаивали многие американские конгрессмены и военные деятели, которые имели особые виды, в частности, на значительную часть японских островов. Об этом сообщал в Москву А.А. Громыко: «Американцы прямо заявили, что на ряде территорий, которые должны быть поставлены под опеку, США построили большое количество аэродромов, линий коммуникаций и приобрели некоторый торговый интерес. Американское правительство хочет полностью сохранить свои права на эти приобретения и поэтому решительно будет настаивать на том, чтобы это было оговорено в главе по территориальной опеке». Представитель США Стассен заявил, что «в данном запросе американское правительство не может пойти на уступки» [778] . Военно-морское ведомство США потребовало, по существу, аннексии Микронезии как имеющей «жизненно важное значение» для безопасности США. «Государственный департамент, – пишет американец Ньюмэн, – вначале возражал против отхода от первоначального намерения, касающегося концепции международной опеки, и боролся против предложения военно-морского ведомства. Рузвельт не сумел принять решения в этом споре, и после его смерти военно-морское ведомство добилось победы с помощью аргумента о национальной безопасности» [779] .
778
Там же с. 511.
779
Neumann W. L. After Victory: Churchill, Roosevelt, Stalin and the Making of the Peace. N. Y., 1967, p. 167-168.
Другой причиной изменения американской позиции было, очевидно, то, что с приближением окончания войны правящие круги Соединенных Штатов Америки переставали ощущать потребность в поддержке со стороны колониальных стран, с которыми они так усиленно заигрывали в ходе войны.
Сначала в предложениях английской и американской делегаций можно было отметить определенную разницу. Проявляя заинтересованность в том, чтобы колониальная система была сохранена в возможно более неприкосновенном виде, английская делегация внесла предложение предоставить право на опеку только тем странам, которые владели колониями, или, как говорилось в английском предложении, странам, «которые лучше подготовлены (?! – В.И.) к принятию этой ответственности». Показательным было сформулированное в английском проекте требование о недопустимости «никаких ревизий существующих мандатов Лиги наций… без согласия заинтересованной державы-мандатария» [780] . Таким образом, Англия сделала попытку сохранить незыблемым установленный Версальским миром раздел колоний. США, позже других вставшие на путь политической и экономической экспансии и не имевшие обширных колониальных владений, были заинтересованы в политике «открытых дверей» в колониях, в широком доступе американских товаров и капиталов на колониальные рынки, чему препятствовала политика экономических преференций, осуществлявшаяся колониальными державами. В американском проекте предусматривалось поэтому запрещение на подмандатных территориях всякой дискриминации в области экономических, социальных и торговых интересов. Однако уже в середине мая 1945 года американская делегация представила новый проект, который, по существу, совпадал с предложениями колониальных держав, так как предусматривал сохранение незыблемости колониальной системы во всех ее частях. Американский автор Р. Расоел справедливо замечает, что в Сан-Франциско позиций великих держав по вопросу о судьбе колониальных стран разделились принципиальным образом, и этот раздел сохранялся в течение всего послевоенного периода [781] .
780
Конференция в Сан-Франциско…, с. 422.
781
Russel R. В. The United Nations & United States Security Policy. Wash., 1968, p. 31.