Экономический суверенитет государства и конституционно-правовые механизмы его защиты

Болдырев О.

Применяется термин «экономический суверенитет» и в российском законодательстве. Если в Законе РСФСР от 31 октября 1990 г. № 293-1 говорилось об «экономической основе суверенитета»⁹⁸, то п. 2 ст. 6 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» использует уже сам термин «экономический суверенитет» (ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ), хотя и не дает ему определение. Прежний Закон (Федеральный закон от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»), даже называвший в качестве первой своей цели защиту экономического суверенитета (ст. 1 Закона), также не разъяснял термин, но в ст. 2 определял близкий ему по смыслу (хотя, не совпадающий) термин «экономическая безопасность» (подробнее о соотношении этих терминов – см. ниже; сейчас же отметим лишь, что и сам Закон в ст. 1 «защиту экономического суверенитета» и «обеспечение экономической безопасности Российской Федерации» называл в качестве различных целей, перечисляя их через запятую). Тем не менее для целей действующего Закона попытки сформулировать определение экономического суверенитета осуществлялись его

комментаторами⁹⁹. Термин «экономический суверенитет» используется и в других нормативно-правовых актах¹⁰⁰, Конституционным судом РФ¹⁰¹, в иных официальных документах органов государственной власти РФ¹⁰².

Из международных актов, фактически признающих экономический суверенитет, отметим, в частности, Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН, согласно которой народ имеет право на неотъемлемый суверенитет над своими естественными богатствами¹⁰³ (т. е. речь идет о закреплении даже не просто государственного, а народного суверенитета в экономической сфере); Хартию экономических прав и обязанностей государств, предусматривающую, что каждое государство имеет право в пределах своей юрисдикции регулировать и контролировать деятельность транснациональных корпораций, а также «имеет суверенное право выбирать экономическую систему в соответствии с волей своего народа…»¹⁰⁴ (о праве государств «свободно выбирать и развивать свои <…> экономические <…> системы» говорится и в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе¹⁰⁵). Показательно, что указанные Резолюция и Хартия принимались в рамках идеи так называемого «Нового международного экономического порядка» (НМЭП), за который боролись государства, освободившиеся от колониальной (формально колониальной) зависимости. Сегодня ряд исследователей ставит вопрос об освобождении от фактически колониальной зависимости, что делает эти документы вновь актуальными.

В международных актах и документах говорится и об иных отдельных элементах экономического суверенитета, например, термин «tax sovereignty» используется в документах Организации экономического сотрудничества и развития¹⁰⁶.

Совсем недавно, 13 мая 2017 г., вышел Указ Президента РФ № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года»¹⁰⁷ (далее – Стратегия экономической безопасности РФ), в котором дано легальное определение экономического суверенитета: «объективно существующая независимость государства в проведении внутренней и внешней экономической политики с учетом международных обязательств». Дискуссионными представляются следующие моменты:

1. Определение «экономического суверенитета» как «объективно существующего» видится не вполне обоснованным, так как, представляется, не у всех государств он «объективно» существует. Экономический суверенитет нуждается в обеспечении, и его «существование» – достижение, нуждающееся в постоянных поддержке и подкреплении.

2. В определении экономического суверенитета указывается на независимость лишь в проведении внешней и внутренней экономической политики, что, с точки зрения автора данной работы, зауживает понятие экономического суверенитета (подробнее – см. ниже).

3. Оговорка «с учетом международных обязательств» допускает принятие таких международных обязательств, которые способны выхолостить экономический суверенитет, что ведет к ограничению фундаментального понятия «экономический суверенитет» лишь тем, что в данный момент «объективно существует», выводя за рамки то, к чему надлежит стремиться (в настоящей работе будет говориться как раз, в том числе о механизмах защиты экономического суверенитета государства, используемых при принятии международных обязательств, страхующих от принятия «кабальных» и не соответствующих национальным интересам международных обязательств, а также будет рассматриваться вопрос о возможности выхода из подобных международных обязательств).

Учитывая изъяны данного определения, не отказываемся от предложения собственного определения, обратившись сначала к доктринальным подходам.

В неюридической литературе четкой дефиниции термину «экономический суверенитет» обычно не дается – он часто рассматривается как нечто заведомо понятное, определение существа чего представляется излишним (хотя разные авторы чаще акцентируют внимание лишь на отдельных элементах экономического суверенитета, например финансовом¹⁰⁸, реже рассматривая понятие в целом). Нет единого понимания и терминов, обозначающих его отдельные элементы, например, существуют различные подходы к пониманию термина «налоговый суверенитет»¹⁰⁹. Иногда исследователи все же пытаются подробнее расшифровать понятие «экономический суверенитет»¹¹⁰, а также понятия, обозначающие его элементы¹¹¹.

При этом известные попытки дать определение «экономического суверенитета» представляются в большинстве своем неполными или как минимум неподходящими для целей конституционно-правового анализа. Например, экономический суверенитет определяется как «верховный контроль государства над главнейшими отраслями экономики (в первую очередь – сырьевыми) и снижение зависимости страны от мировых катаклизмов»¹¹². Но, во-первых, для юристов-конституционалистов важен не только сам контроль, но сохранение суверенной возможности контроля; во-вторых, понятие «главнейшие отрасли экономики» расплывчато; в-третьих, выделение сырьевых отраслей экономики в качестве «главнейших» спорно уже с экономической точки зрения, и, наконец, неясным является понятие «мировых катаклизмов» – скорее, речь должна идти о «внешних факторах». Спорно и использование словосочетания «снижение зависимости», поскольку последнее описывает процесс, а экономический суверенитет – это состояние; снижение же зависимости может иллюстрировать процесс борьбы за экономический суверенитет, за его обеспечение (его возвращение, укрепление). Аналогично чисто экономическим (скорее, даже политэкономическим) и не подходящим для целей конституционно-правового

анализа представляется и следующее определение: экономический суверенитет – «собственность <…> народа на свое национальное богатство, на основе которой уполномоченные им органы самостоятельно осуществляют регулирование экономики и внешнеэкономической деятельности прежде всего в интересах наемного работника»¹¹³ (хотя в этом определении есть не только политэкономическая, связанная с интересами наемных работников, но и конституционно-правовая составляющая, поскольку, по сути, говорится о народном экономическом суверенитете, реализуемом через государственный экономический суверенитет).

Предлагаются определения экономического суверенитета и в юридической науке, например: верховенство государства на всей его территории и соответствующее подчинение власти государства всех лиц и организаций в пределах государственной территории в экономической области¹¹⁴; совокупность юридических правил, которые устанавливают взаимные обязательства государств, гарантирующих для каждого из них и всех вместе суверенное право свободно распоряжаться своими ресурсами, богатствами и всей экономической деятельностью, и суверенное право на равноправное участие в международных экономических отношениях¹¹⁵; форма полновластия (верховной власти) многонационального народа РФ в экономической сфере жизни общества, а также порядок и механизмы ее реализации¹¹⁶ и др. Однако и каждое из указанных «юридических» определений представляется не полным; в частности, в первом учитывается лишь внутренний, но не внешний аспект суверенитета (видимо, это связано с тем, что автор давал определение в контексте рассматриваемой им проблемы, относящейся к налоговой сфере); второе определение, напротив, носит узко международно-правовой характер, поскольку суверенитет определяется через взаимные обязательства государств (кроме того, сомнительным представляется определение суверенитета как «совокупности юридических правил»); в третьем определении фактически говорится об экономическом суверенитете народа, являющемся, как будет ниже показано, лишь одной из форм экономического суверенитета (наряду с чаще рассматриваемым в литературе экономическим суверенитетом государства и с экономическим суверенитетом иных субъектов) и т. д. Более подходящим для целей конституционного права представляется определение Н. В. Омелехиной: «Во внутригосударственной сфере экономический суверенитет выступает как верховенство и самостоятельность публичной политической власти в решении вопросов организации государственного хозяйства и управления им. Внутренний экономический суверенитет государства определяется, по сути, предметом ведения федерального центра (если речь идет о федеративном государстве, например, о России) во внутриэкономической сфере (другие исследователи, даже не использующие термин “экономический суверенитет”, также связывают внутренний суверенитет с возможностью государства распоряжаться своей территорией и ресурсами¹¹⁷. – О. Б.). Внешнее же проявление государственного экономического суверенитета определяется компетенцией федерального центра (государства в целом) в области международных экономических взаимодействий»¹¹⁸. Данное определение уже в большей степени конституционно-правовое, чем теоретико-правовое и международно-правовое, поскольку раскрывает и внутреннее (через компетенцию федерального центра – для федераций), и внешнее проявления экономического суверенитета. Однако и данное определение не представляется безупречным. Во-первых, хотя слово «экономика» этимологически и восходит к хозяйству, последний термин требует более полного раскрытия. Во-вторых, должна ли речь идти лишь о государственном хозяйстве и управлении им (т. е. в условиях смешанной экономики – лишь о ее государственном секторе) или же и о регулировании экономических отношений с участием иных, в том числе частных хозяйствующих субъектов – в пределах территории и юрисдикции данного государства? В-третьих, вначале говорится о публичной власти в целом, а затем – лишь о ее федеральном уровне. Последнее можно объяснить принятием доктрины неделимости государственного суверенитета и, в частности, позиции КС РФ об отсутствии государственного суверенитета у субъектов РФ, однако указанные обстоятельства имеют значение лишь для сегодняшней российской ситуации, но вряд ли могут играть роль при попытке дать общее определение.

Стоит также обратить внимание, что различные исследователи (как экономисты, так и юристы), пишущие об «экономическом суверенитете», часто заужают это понятие, рассматривая его в контексте лишь (или преимущественно) какой-либо одной сферы. Например, доктор экономических наук М. В. Ершов, как представляется, больше акцентирует внимание на финансовом суверенитете¹¹⁹; доктор юридических наук И. З. Фархутдинов рассматривает проблематику экономического суверенитета в первую очередь в контексте инвестиционных отношений¹²⁰, а доктор юридических наук И. П. Блищенко и кандидат юридических наук Ж. Дориа, издавшие даже учебное пособие по экономическому суверенитету государства¹²¹, анализируют «экономический суверенитет» как категорию международного права¹²².

Получающее распространение рассмотрение экономического суверенитета лишь как международно-правовой категории связано с узким подходом ряда юристов к пониманию «экономического суверенитета», ограничивающим его применение лишь сферой международного права и регулирования внешнеэкономической политики государства¹²³, однако, ниже будет аргументироваться необходимость более широкого рассмотрения данной проблематики и применимости конституционно-правовых механизмов для обеспечения и защиты экономического суверенитета. Поэтому представляется более верным подход Т. С. Мелешкиной, отмечающей: «Важнейшим фактором стабильного государственно-правового развития Российского государства является обеспечение его экономического суверенитета, который проявляется в возможности государства самостоятельно и независимо строить свою внутреннюю и внешнюю экономическую политику»¹²⁴ (т. е. речь идет уже не только о внешнеэкономической политике, но и о денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, социальной, промышленно-технологической политике и т. п.).