Экономический суверенитет государства и конституционно-правовые механизмы его защиты

Болдырев О.

От данных понятий следует отличать проведение несуверенной экономической политики (соответствующей не задачам собственного национального развития, а интересам внешнего «заказчика»), являющееся (в отличие от ограничения суверенитета) вопросом не формально-юридического, а экономического и политологического анализа (проведение несуверенной политики возможно даже при сохранении формально-юридического суверенитета). Однако положения законодательства, нормативно оформляющие такую политику, могут рассматриваться на предмет их соответствия Конституции. В связи с этим уместно введение конституционно-правовой категории «латентное ограничение экономического суверенитета государства», под которой автор понимает ситуацию, когда государство фактически отказывается от реализации своего экономического суверенитета (имея и право, и возможность его реализации), проводит несуверенную политику и осуществляет ее нормативно-правовое оформление¹⁴⁴. Подобная тенденция (хотя и без соответствующего термина) фиксировалась, начиная с 1990-х гг. в ряде официальных документов, в том числе Счетной палаты РФ. Приведем в качестве примера абз. 1 п. 2.5 «Информации об исполнении поручения Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о проведении финансовой экспертизы проекта федерального закона “Об утверждении Государственной программы приватизации государственного имущества в Российской Федерации”» (включена в Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации): «Правительство Российской Федерации проводит политику приватизации в

соответствии с рекомендациями Международного валютного фонда (МВФ), реализация которых предусмотрена распоряжением бывшего Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации В. О. Потанина (от 30 декабря 1996 г. № ВП-П2-42937)»¹⁴⁵. В качестве другого примера приведем выдержку из еще одного документа Счетной палаты РФ: «… вся основополагающая документация, идеология, цели, механизмы и способы их достижения разработаны экспертами МБРР при недостаточно активном участии отечественных экспертов <…> главная роль в формулировании их (имеются в виду основополагающие документы по проектам, финансируемым за счет займов Международного банка по реконструкции и развитию. – О. Б.) целей и задач, разработке организационной структуры проектной деятельности, распределении средств займа по различным направлениям принадлежит экспертам МБРР, а не соответствующим отечественным органам исполнительной власти <…> подготавливаемый по результатам этих сессий (имеются в виду ежегодные совместные сессии представителей РФ и МБРР по обзору портфеля проектов, финансируемых МБРР. – О. Б.) итоговый документ <…> фактически является документом самого банка и рассматривает программу реализации проектов с его точки зрения, пользуется его терминологией и выпускается на английском языке (русский перевод появляется значительно позже. – О. Б.)»¹⁴⁶. И еще один пример – из другого Отчета Счетной палаты Российской Федерации, где говорится, что Соглашение между РФ и МБРР о займе для финансирования проекта по реформированию сельского хозяйства «составлено только на английском языке и официального текста на русском языке не имеет, что вызывает трудности в толковании ряда положений этого Соглашения»¹⁴⁷ (проблема отсутствия аутентичного перевода на русский язык принятых Россией международных обязательств подробнее будет рассматриваться в третьей главе данной монографии в контексте присоединения России к ВТО).

В задачи настоящего исследования не входит определение перечня того, в чем латентное ограничение экономического суверенитета может выражаться. Так, например, еще одним примером «латентного» ограничения экономического суверенитета можно считать осуществление в современной России, по мнению ряда экспертов, разрушительных (как с точки зрения социальной, так и с точки зрения воспроизводства научно-технологического потенциала как фактора экономического развития) образовательных реформ под «патронажем» и на условиях Всемирного банка и т. п. (подробнее – см. в разделе, посвященном угрозам научно-образовательному, промышленно-технологическому и информационному суверенитету). Другой пример – участие иностранных консультантов в разработке программ и стратегий, в том числе в сферах, являющихся стратегическими для государства и/или где может иметь место конфликт интересов (например, в конце 2017 г. Минвостокразвития заключило контракт на 28 млн руб. с McKinsey & Company для подготовки предложений о создании на Курильских островах территорий опережающего развития¹⁴⁸).

Смысл введения нового понятия в том, чтобы дать дополнительные инструменты защиты суверенитета государства КС РФ. Автором данной работы предлагается следующее толкование: закрепление суверенитета в Конституции предполагает не только его распространение на всю территорию Российской Федерации, не только формальное право государства на суверенные полномочия (их реализацию)¹⁴⁹, но и должно ориентировать все органы государственной власти на принятие таких нормативно-правовых актов и на проведение такой политики, которые направлены на обеспечение суверенитета. Такое толкование дало бы возможность КС РФ признавать неконституционными не только акты, которые прямо ограничивают экономический суверенитет государства, но и совокупность нормативно-правовых актов – в той части, в которой совокупность их норм институционально оформляет «латентное» ограничение экономического суверенитета государства.

Говоря о понятии экономического суверенитета, разграничив формальный и фактический экономический суверенитет государства, а также разграничив три ситуации – ограничения формального экономического суверенитета (предмет юридического анализа – международно-правового и конституционно-правового; яркий пример – принятие государствами обязательств в рамках ВТО или ЕС)¹⁵⁰, ограниченного фактического экономического суверенитета (предмет в первую очередь экономического и политологического анализа, но важного и для юристов-конституционалистов с целью отслеживания, не являются ли конституционные нормы о суверенитете несоблюдаемой «формальностью») и «латентного ограничения экономического суверенитета» (предмет как политологического и экономического, так и конституционно-правового анализа: последнее – в отношении нормативно-правового оформления данной тенденции), отметим, что имеется терминологическая путаница и в соотношении терминов «экономический суверенитет» и «экономическая безопасность» (вплоть до их смешения). Связана она с тем, что категория «экономическая безопасность», хотя и является уже общепринятой, но размыта¹⁵¹, по-разному понимается даже экономистами¹⁵² (а исключение ее понятия и параметров из Стратегии развития национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. критикуется исследователями¹⁵³). Ряд авторов понимают ее широко, выделяя самые разные по природе угрозы ей: критическую зависимость от импорта; имущественное расслоение, экономическую преступность, техногенные факторы и т. д.¹⁵⁴ Некоторые из этих угроз могут представлять угрозу и экономическому суверенитету государства – в части его «внешнего» аспекта (внешней независимости), например, «усиление импортной зависимости», «рост внешнего долга», «высокая зависимость <…> от внешнеэкономической конъюнктуры, от политических и экономических решений интеграционных группировок зарубежных стран, международных финансовых и торговых организаций…»¹⁵⁵, «финансовая и экспортно-импортная зависимость от внешних рынков»¹⁵⁶ и т. д.

Автор настоящего исследования предлагает следующее разграничение понятий «экономический суверенитет» и «экономическая безопасность». Во-первых, «безопасность» – категория, характеризующая состояние объекта, отсутствие опасностей (угроз) и/или защищенность от опасностей (угроз). Суверенитет – категория, характеризующая состояние субъекта, его формальное право и реальную возможность самостоятельно осуществлять действия, в том числе по обеспечению безопасности объекта. Применительно к государству – по обеспечению безопасности граждан, общества и самого государства. В качестве объектов безопасности (в том числе экономической) выделяют государство (термин «национальная безопасность» используется обычно в значении «государственной безопасности»¹⁵⁷), предприятие, личность и т. д. Субъектами суверенитета являются народ, нация, государство и др.

Во-вторых, категория «экономическая безопасность» имеет в большей степени экономический и военно-стратегический характер (хотя используется и в нормативно-правовых актах, а также в литературе по различным отраслям права). Категория же «суверенитет» – в большей степени государственно-политическая, управленческая и конституционно-правовая.

В-третьих,

в отношении «безопасности» часто предлагаются различные индикаторы и параметры, направленные на ее «количественное измерение» (хотя возможны и качественные оценки)¹⁵⁸. Суверенитет – в большей степени качественная категория – несмотря на расхождения исследователей в определении его как величины дискретной (по мнению многих юристов-конституционалистов, «суверенитет либо есть, либо его нет»), либо которая может быть ограниченной. Кстати, если отталкиваться не от доктрины, а от нормативных актов и официальных документов, то показательно, что тезис, содержащийся в п. 11 Стратегии экономической безопасности РФ 2017 г., о том, что «в условиях усиления существующих и появления новых вызовов и угроз экономической безопасности Российская Федерация сохраняет достаточно высокий уровень экономического суверенитета» (тезис, содержательно дискуссионный), косвенно демонстрирует подход разработчиков Стратегии к пониманию суверенитета как величины не дискретной, а способной находиться в более или менее ограниченном состоянии, обладать более или менее высоким «уровнем». А, например, И. З. Фархутдинов пишет о важности «усиления экономического суверенитета», что также косвенно демонстрирует рассмотрение суверенитета не как дискретного свойства, а как того, что может быть усилено или, наоборот, как он же отмечал, «подтачиваться»¹⁵⁹.

В-четвертых, в целом «безопасность» – это категория, характеризующая одну из целей функционирования государства. Суверенитет же выступает как базовый инструмент реализации государством своих целей и задач, в том числе безопасности¹⁶⁰. Если экономисты и политики спорят о конкретных видах макроэкономической политики и инструментах, направленных на обеспечение экономической (и шире – национальной) безопасности¹⁶¹, то с точки зрения конституционного права важно, что экономический суверенитет предполагает сохранение в руках государства самого права и возможности проводить ту или иную политику и потому есть основополагающий инструмент обеспечения экономической безопасности¹⁶².

Сделаем, правда, оговорку, что в некоторых ситуациях укреплению безопасности, обеспечению прав и свобод человека и гражданина может служить и уступка части суверенитета межгосударственным объединениям, организациям коллективной безопасности и т. д.¹⁶³ При этом между утверждением, что суверенитет выступает в качестве основополагающего инструмента обеспечения безопасности, и тезисом о возможности уступки части суверенитета ради обеспечения безопасности – нет противоречия. Вступая в межгосударственные объединения и уступая часть своего суверенитета более масштабному образованию, государство реализует свое суверенное право на выбор той или иной стратегии достижения своих целей, в том числе обеспечения безопасности. В частности, примечательна позиция, сформулированная Конституционным Судом Чешской Республики по делу о Лиссабонском договоре (решения от 26 ноября 2008 г. и от 11 марта 2009 г.), в соответствии с которой, с одной стороны, национальная безопасность может эффективно осуществляться суверенными государствами, но, с другой – «суверенными государствами, действующими сообща», а интеграция может привести к защите и укреплению суверенитета государств-членов «с точки зрения внешних, особенно геополитических и экономических факторов»; суверенитет – не самоцель, а средство и включает в себя право распоряжения своими полномочиями, включая их передачу¹⁶⁴. В данной позиции отражен один из подходов по вопросу, являющемуся дискуссионным среди юристов: ограничивает ли принятие международных обязательств суверенитет государства или же, напротив, является его проявлением. В третьей главе настоящей работы будут сформулированы те требования, закрепление и соблюдение которых представляется необходимым условием при передаче суверенных полномочий государства наднациональным образованиям (как будет показано, зарубежный опыт свидетельствует не только о признании возможности уступки части суверенитета межгосударственным объединениям, организациям коллективной безопасности и иным международным и наднациональным образованиям, но и о понимании ответственности подобных решений, что выражается в усложненных конституционно-правовых процедурах их принятия).

1.1.2. Классификации экономического суверенитета

Экономический суверенитет можно классифицировать по различным критериям. Во-первых, поскольку экономический суверенитет выделяется по критерию объекта, его можно классифицировать по критерию субъектов, им обладающих.

Субъекты экономического суверенитета

Субъектами экономического суверенитета являются субъекты суверенитета в целом: государство, народ, нация и т. д. (по мнению некоторых исследователей, например Н. А. Ушакова, «термин “суверенитет” характеризует свойства государства и только государства и использование этого термина в ином значении <…> недопустимо»¹⁶⁵, однако представляется, что юристы-конституционалисты могут подходить к категории «суверенитет» шире, чем юристы-международники: хотя ниже будет отмечаться дискуссионность и в некоторых случаях сомнительность выделения отдельных предлагаемых исследователями видов суверенитета, а в настоящем исследовании основное внимание будет уделяться экономическому суверенитету государства, т. е. экономическому суверенитету, как одной из важнейших составляющих государственного суверенитета¹⁶⁶, тем не менее представляется целесообразным кратко рассмотреть и иные выделяемые исследователями по критерию субъекта виды суверенитета).

Экономический суверенитет как элемент государственного и народного суверенитета

Выше говорилось преимущественно о государственном экономическом суверенитете (экономическом суверенитете государства) – подобное понимание экономического суверенитета постепенно утверждается в литературе. Так, Н. В. Омелехина пишет: «Будучи составной частью государственного суверенитета, экономический суверенитет предполагает суверенное право государств свободно распоряжаться своим имуществом и ресурсами, осуществлять экономическую деятельность и являться равноправными участниками международных экономических отношений»¹⁶⁷. Но в тех государствах, где в конституциях закрепляется принцип народного суверенитета, «экономическим» сувереном выступает народ, следовательно, можно говорить и о народном экономическом суверенитете, что согласуется с позицией некоторых исследователей¹⁶⁸. Причем, если государственный экономический суверенитет представляет интерес как для юристов-конституционалистов, так и для экономистов, то проблематика народного экономического суверенитета в большей степени может быть объектом именно конституционно-правовой науки¹⁶⁹. Однако граница между данными категориями условна, поскольку государственный и народный экономический суверенитет тесно переплетены. Народный суверенитет в демократических государствах, как правило, выступает как принцип реализации государственного суверенитета. Можно сформулировать и иначе: реализуя в значительной степени свою власть через государственные органы, народ реализует свой (народный) суверенитет через государственный суверенитет (за исключением случаев прямого народного волеизъявления на референдуме и т. п.) – не случайно в конституциях некоторых государств, например, в Конституции Латвии прямо говорится, что суверенитет государства принадлежит народу¹⁷⁰. В силу этого в ряде случаев государственный и народный экономический суверенитеты будут рассматриваться вместе¹⁷¹. В некоторых же случаях будет делаться акцент на угрозах именно государственному или народному экономическому суверенитету или их взаимодействию. Здесь можно обратить внимание на три момента: