Глобализация: тревожные тенденции

Стиглиц Джозеф Юджин

Хотя партисипативные оценки бедности не осуществлены полностью, они представляют собой шаг в правильном направлении. Несмотря на сохраняющийся разрыв между риторикой и реальностью, признание того, что развивающиеся страны должны иметь главный голос при обсуждении касающихся их программ, очень важно. Но если этот разрыв будет сохраняться долго или останется слишком большим, возникнет чувство разочарования. В некоторых кругах уже все громче высказываются сомнения. Хотя предложение о партисипативной оценке бедности вызвало гораздо больший отклик у общественности, чем в прежнее время, во многих странах возможности партисипативности и открытости не были полностью осознаны, и неудовлетворенность продолжает нарастать.

В Соединенных Штатах и других состоявшихся демократиях граждане рассматривают прозрачность, открытость и знание того, что делает правительство, как существенную часть государственной отчетности, как свое право, а не милость, оказанную им правительством. Акт о свободе информации от 1966 г. [15] стал важной частью американской демократии. В противоположность этому стиль операций МВФ таков, что граждане (беспокоящий элемент, поскольку они очень часто могут выступать против соглашений с МВФ, не говоря уже о том,

что могут не разделять представления Фонда о том, что такое хорошая экономическая политика) не только отстраняются от обсуждения соглашений; им даже не сообщают, что эти соглашения из себя представляют. Преобладающий культ секретности настолько силен, что МВФ держал свои переговоры и некоторые соглашения в тайне даже от сотрудников Всемирного банка, участвовавших в совместных миссиях! Сотрудники МВФ выдавали информацию строго на основе «только тем, кому нужно знать». Но список тех, «кому нужно знать», ограничивался главой миссии МВФ несколькими лицами в штаб-квартире МВФ и узким кругом лиц в правительстве страны-клиента. Мои коллеги в Банке часто сетовали, что даже те, кто участвовал в миссии, должны были обращаться к правительству страны, которое давало «утечку» информации о происходящем. В нескольких случаях я встречал исполнительных директоров (так называется должность представителей стран в МВФ и Всемирном банке), которых тоже держали в неведении.

15

В соответствии с этим законом (Freedom of Information Act, FOIA) вся информация, находящаяся в распоряжении государственных ведомств и министерств, должна быть доступна населению, за исключением секретной. Но секретность информации требует со стороны государства обоснования.
– Примеч. пер.

Один недавний эпизод показывает, какие далекоидущие последствия может иметь это отсутствие прозрачности. Широко распространено мнение о том, что развивающиеся страны располагают лишь очень слабым голосом в международных экономических институтах. Спор вызывает только вопрос, является ли это историческим анахронизмом или проявлением реальной политики (нем. Realpolitik). Мы вправе ожидать, что правительство США, включая Конгресс, скажет свое слово по этому поводу, по крайней мере про то, как голосует его исполнительный директор - лицо, представляющее правительство США в МВФ и Всемирном банке. В 2001 г. Конгресс одобрил и президент подписал закон, согласно которому Соединенные Штаты должны противостоять предложениям международных финансовых институтов о взимании платы за обучение в начальной школе (политика, ныне осуществляемая под внешне безобидным названием «возвращение затрат»). Однако исполнительный директор от США просто проигнорировал закон, а секретность институтов затрудняет Конгрессу - или любому другому органу - иметь сведения о том, что происходит на самом деле. И только утечка информации сделала достоянием гласности этот факт, вызвавший всплеск ярости даже среди членов Конгресса, давно привыкших к бюрократическим маневрам. Невзирая на многократные дискуссии об открытости и прозрачности, МВФ все еще формально не признает основное право граждан - «право знать»: не существует такого Акта о свободе информации, к которому американец или гражданин любой другой страны мог обратиться, чтобы узнать, что делается в этом международном общественном институте.

Пусть меня правильно поймут: вся эта критика того, как функционирует МВФ, не означает, что его деньги и время всегда растрачиваются впустую. Иногда деньги поступали к правительствам, проводящим хорошую политику, хотя и необязательно в соответствии с рекомендациями МВФ. Тогда эти деньги способствовали нужному делу. Иногда обусловленность смещала центр тяжести дебатов внутрь страны таким образом, что формировалась более правильная политика. Жесткие графики, навязываемые МВФ, частично проистекали из того огромного опыта многократных нарушений правительствами осуществления некоторых обещанных ими реформ - после получения денег реформы так и не следовали за ними; иногда жесткие графики способствовали ускорению перемен. Но слишком часто обусловленность не обеспечивала ни использования денег по назначению, ни осуществления значимых, глубоких и долговременно устойчивых политических перемен. Иногда обусловленность была даже контрпродуктивной: либо потому, что политика не соответствовала особенностям страны, либо потому, что методы, которыми эта политика навязывалась, вызывали враждебность к процессам реформ. Иногда после осуществления программ МВФ страна оставалась столь же нищей, но обремененной большим долгом и даже с еще более разбогатевшей элитой.

Международные институты ушли, таким образом, от той прямой ответственности, которую мы вправе ожидать в современных демократиях. Настало время «выставить оценки» работе международных экономических институтов и рассмотреть внимательно некоторые из их программ и то, как они сказались позитивно или негативно - на росте экономики и сокращении бедности.

ГЛАВА ТРЕТЬЯ. СВОБОДА ВЫБОРА?

Приватизация, рыночная либерализация и фискальная экономия - вот три столпа Вашингтонского консенсуса, на основе которого выдавались рекомендации в 1980-х и 1990-х годах. Вашингтонский консенсус был разработан в качестве ответа на вполне реальные проблемы Латинской Америки и имел определенный смысл. В 1980-х годах государственные бюджеты этих стран зачастую имели огромные дефициты. Этим дефицитам способствовали убытки государственных предприятий. Защищенные от конкуренции протекционистскими мерами, неэффективные частные фирмы вынуждали потребителей платить высокие цены. Безответственная кредитно-денежная политика привела к тому, что инфляция вышла из-под контроля. Страна не может постоянно жить с большим бюджетным дефицитом, а устойчивый рост несовместим с гиперинфляцией. Необходим определенный уровень финансовой дисциплины. Большинство стран были бы богаче, если бы государство сконцентрировалось на предоставлении основных жизнеобеспечивающих общественных услуг, вместо того чтобы поддерживать предприятия, которые очевидным образом лучше работали бы в частном секторе, и поэтому приватизация часто имеет смысл. Когда либерализация торговли - снижение тарифов и отмена других протекционистских мер - осуществляется надлежащим образом и надлежащими темпами, создаются новые рабочие места, а неэффективные ликвидируются, возможен значительный прирост эффективности.

Проблема, однако, состоит в том, что эти политические стратегии стали самоцелью,

а не средством для достижения более устойчивого роста, сопровождаемого более справедливым распределением. При этом их применение выходило далеко за пределы разумного и одновременно устранялись другие абсолютно необходимые стратегии.

Результаты оказались очень далекими от первоначально намечавшихся. Фискальная экономия, продвинутая слишком далеко при не соответствующих этому условиях, может спровоцировать рецессию, а высокие процентные ставки могут задержать становление еще не оперившихся коммерческих предприятий. МВФ энергично продвигал приватизацию и либерализацию такими темпами и способами, которые зачастую возлагали весьма значительные издержки на страны, плохо подготовленные к тому, чтобы принять их на себя.

ПРИВАТИЗАЦИЯ

Во многих развивающихся - и развитых - странах государство часто тратит слишком много сил, занимаясь тем, чем оно не должно было бы заниматься. Это отвлекает его от непосредственных обязанностей. Проблема не столько в том, что государство чрезмерно велико, сколько в том, что оно делает не то, что надо. Государство, как правило, не умеет руководить предприятиями черной металлургии и обычно делает это плохо. (Исключением из правила является наиболее эффективная в мире черная металлургия, созданная и управляемая правительствами Кореи и Тайваня.) Конкурирующие частные предприятия обычно функционируют более эффективно. Это является аргументом в пользу приватизации - преобразования государственной промышленности и фирм в частные. Однако должны быть созданы некоторые важные условия, прежде чем приватизация будет способствовать экономическому росту. И от методов, которыми осуществляется приватизация, также очень многое зависит.

К несчастью, МВФ и Всемирный банк подошли к решению проблемы с узкоидеологических позиций - считалось, что приватизация должна осуществляться как можно быстрее. Для стран, переходивших от коммунизма к рынку, были заведены «оценочные ведомости»: те, что приватизировались быстрее, получали более высокие отметки. В результате приватизация часто не приносила обещанных благ. Проблемы, возникшие вследствие этих провалов, возбудили антипатию к самой идее приватизации.

В 1998 г. я посетил бедные деревни в Марокко, чтобы познакомиться с воздействием на жизнь тамошнего населения проектов, осуществленных Всемирным банком и негосударственными организациями (НТО). Я увидел, например, что в результате осуществления ирригационных проектов на коммунальной основе резко повысилась продуктивность сельского хозяйства. Один из проектов, однако, успеха не имел. Негосударственная организация упорно обучала местных крестьян выращиванию цыплят, причем местные женщины могли этим заниматься, не бросая своих традиционных занятий. Первоначально женщины получали семидневных цыплят от государственного предприятия. Но ко времени, когда я посетил деревни, это новое предприятие рухнуло. Я спрашивал у крестьян и государственных чиновников, в чем же причина неудачи. Ответ был простым: МВФ объявил, что не дело государства заниматься распределением цыплят, и государственное предприятие перестало их продавать. МВФ исходил из простого допущения, что частный сектор немедленно заполнит образовавшуюся брешь. Действительно, частный поставщик появился, чтобы снабжать крестьян новорожденными цыплятами. Однако смертность цыплят в первые две недели была высокой, а частная фирма отказывалась давать гарантию. Крестьяне просто были не в состоянии рисковать, покупая цыплят, погибавших в больших количествах. Таким образом, нарождающаяся отрасль, призванная изменить жизнь этих бедных крестьян, была задушена.

Результат лежавшего в основе этой неудачи допущения я наблюдал не раз: МВФ полагал, что рынок возникает очень быстро в ответ на любую потребность, хотя на самом деле многие направления деятельности государства возникали потому, что рынок не мог обеспечить производство жизненно важных услуг. Примеров тому множество. За пределами Соединенных Штатов это считается, как правило, очевидным. Когда многие европейские страны создавали свои системы социального обеспечения наряду с системами страхования от безработицы и по нетрудоспособности, там не существовало хорошо функционирующих рынков частных аннуитетов [16] , не было частных фирм, которые могли бы продавать аннуитеты по этим рискам, играющим столь важную роль в жизни индивидуума. Даже когда Соединенные Штаты много позднее, в низшей точке Великой депрессии, создали свою систему социального обеспечения как часть «нового курса», частные рынки аннуитетов работали неудовлетворительно - и даже сегодня никто не может купить аннуитет, защищающий его от инфляции. В Соединенных Штатах одной из причин создания Федеральной национальной ипотечной ассоциации (Фанни Маэ) [17] послужило то обстоятельство, что частный рынок не мог предоставить на приемлемых условиях ссуды под залог недвижимости семьям с низким и средним доходом. В развивающихся странах эти проблемы стоят гораздо острее, ликвидация государственного предприятия может пробить огромную брешь - и даже если ее в конце концов заполнит частный сектор, население в этом промежутке будет жестоко страдать.

16

Annuity - соглашение, по которому физическое лицо приобретает право на регулярно поступающие выплаты (обычно пожизненно). Является собственностью лица и может быть продано другому физическому или юридическому лицу.
– Примеч. пер.

17

Federal National Mortgage Association (FNMA, Fannie Мае) - частная корпорация с федеральной поддержкой (создана в 1938 г. как государственный институт, в 1968 г. стала частной организацией). Поддерживает вторичный рынок ипотек - инвестирует в ипотеки и выпускает ценные бумаги под обеспечение ипотеками (сертификаты ФНМА).
– Примеч. пер.

В Кот-д'Ивуаре была приватизирована телефонная компания, как это часто бывает, до того, как было обеспечено адекватное регулирование или созданы конкурирующие структуры. Правительство убедили предоставить французской фирме, купившей государственные активы, монополию не только на существующую телефонную службу, но и на новую мобильную службу. Частная фирма установила такие высокие тарифы, что, например, по сообщениям, университетские студенты не могли позволить себе выход на Интернет, что очень важно с точки зрения предотвращения дальнейшего разрыва в доступе к информационным ресурсам между богатыми и бедными, и так уже достигшего огромного размера.