Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах
Шрифт:
проектов, предусмотренных в программе государственных инвестиций;
муниципальных инвестиционных проектов;
муниципального долга;
текущих расходов муниципального бюджета.
Бюджетные расходы муниципалитетов для социального обеспечения остаются устойчивыми в течение нескольких лет и даже увеличиваются. Повышение расходов на социальные нужды можно объяснить тем фактом, что на муниципалитеты возлагается все больше ответственности в сфере социального обеспечения. Это также связано с социальной политикой Правительства Литвы, поэтому в последние годы увеличиваются гранты, предоставляемые Центральным Правительством. [171]
171
См.:
8.5. Македония
Референдум о суверенитете и независимости, проводившийся в Македонии 8 сентября 1991 г., завершил эру пребывания этой страны в составе бывшей Югославии. Сразу же после этого, 17 ноября 1991 г., была принята Конституция Республики Македония.
Македония – унитарная страна с населением немногим более 2 млн человек. Политической системой Македонии является парламентская демократия, основанная на принципе разделения власти между законодательной, исполнительной и судебной ветвями. Одной из основных ценностей, провозглашенных Конституцией Республики Македония, является право на самоуправление. В Конституции Республики Македония также установлено, что муниципалитеты должны финансироваться из собственных источников, определяемых действующим законодательством, при финансовой поддержке Республики.
Эволюция децентрализации представляла собой смесь политической неэффективности и этнических споров. В процессе децентрализации можно выделить три периода. Период централизации 1991—1995 гг. оставил муниципалитеты без каких бы то ни было компетенций или систем финансирования. До 1996 г. ВВП постоянно снижался, и безработица достигла 32%. Внимание правительства было сконцентрировано на макроэкономической стабилизации и приватизации.
В период с 1995 по 2001 г. была достигнута макроэкономическая стабилизация, но общие экономические показатели были низкими, при среднем годовом экономическом росте 2%. Впервые после завоевания независимости новый закон о макроэкономической стабилизации был принят в 1995 г., а новый закон о территориальной организации – в 1996 г.
Оба закона явились продуктами этнически и политически мотивированных процессов. В 1996 г. Македония подписала Европейскую хартию, которая была ратифицирована в 1997 г. Процесс децентрализации поддерживался двумя важными документами: Правительственной программой 1999 г. и Правительственной стратегией реформирования государственной администрации того же года. В результате этих двух инициатив в марте 1999 г. была создана рабочая группа в составе Министерства местного самоуправления.
В 2001 г. кризис в Македонии завершился подписанием Охридского рамочного соглашения [172] , которое призывало к конституционным изменениям и принятию нового закона о местном самоуправлении (принятому в 2002 г.).
172
Кризис закончился после того, как руководителями четырех политических партий (двух македонских и двух албанских) подписали Охридское рамочное соглашение (ОРС) и заявили, что они будут содействовать мирному и гармоничному развитию гражданского общества и уважать этническую самобытность и интересы граждан Македонии, и предложили подробный план децентрализации государственного сектора.
На современном этапе Македония имеет один из наиболее действенных планов проведения реформ, направленных на децентрализацию, среди пяти рассматриваемых в настоящем исследовании стран с переходной экономикой. В результате объединения небольших юрисдикции местного самоуправления в 2004 г. в Македонии была создана четкая территориальная структура. В стране существуют два правительственных уровня – один уровень центрального правительства и один уровень органов местного самоуправления, в которые входят 84 муниципалитета (вместе с территорией столицы Скопье). Финансирование органов местного самоуправления регламентируется рядом законов,
173
См.: Материалы отчета М. Николова для школы политических исследований Э. Янга в университете штата Джорджия по контракту с Братиславским региональным центром ЮНДП / Программа развития ООН «Децентрализация фискальной политики в условиях экономики переходного периода, кейс стади (анализ конкретных примеров) стран Балканского и Кавказского регионов» / http://www.undp.org/europeandcis.
До 1996 г. существовало 34 муниципалитета. Закон о территориальной организации привел к более фрагментированной структуре, включающей в себя 123 муниципалитета и город Скопье как особый орган самоуправления. В 46 из 123 местных юрисдикции население составляло менее 5000 человек. После принятия в 2004 г. нового Закона о территориальной организации Македония была реструктурирована в 84 муниципалитета (15 из которых все еще насчитывают менее 5000 жителей) и город Скопье как особое подразделение самоуправления.
Новый закон также предусматривает более правильное распределение доходов (передачу налога на недвижимость на местный уровень) и основанную на правилах систему трансфертов, (регламентирующих разделение доходов, отраслевые и выравнивающие гранты). Хотя передача ответственности будет происходить поэтапно, предполагается, что в результате реформ местным органам самоуправления будет передана ответственность за обеспечение начального образования, медицинские услуги, социальную защиту и культуру. Для того чтобы не допустить потенциального «разбазаривания» ресурсов на местном уровне, был установлен ряд жестких требований, которые должны быть обеспечены, чтобы конкретные органы местного самоуправления могли взять на себя эту новую ответственность.
Общий государственный сектор в Македонии состоит из Центрального Правительства, органов местного самоуправления (ОМС) и внебюджетных фондов. Внебюджетные фонды включают в себя Пенсионный фонд, Фонд здравоохранения, Дорожный фонд и Фонд занятости. По данным на январь-февраль 2004 г., общие правительственные расходы составляют 30,9% ВВП. Почти 93,9% общих правительственных расходов составляют текущие расходы, из которых 61% выделяется на социальное обеспечение (Пенсионный фонд, Фонд занятости, социальные, структурные программы и т. д.). Заработная плата составляет 26% текущих расходов.
Ниже приведена доля расходов, %, различных уровней правительства в Македонии в 2004 г.
Правительство общее...................35,88
Правительство центральное............26,90
Внебюджетные фонды...................20,63
Органы местного самоуправления.....2,66 (0,9 в 2001 г., 1,38 в 2002 г.)
Расходы органов местного самоуправления в размере 2,66% ВВП по сравнению с 26,90% ВВП, расходуемыми Центральным Правительством, указывают на то, что Македония является одной из наиболее централизованных стран в Европе.
Статья 22 Закона о местном самоуправлении устанавливает ответственность муниципалитетов, включающую в себя: городское планирование и зонирование; защиту окружающей среды и природоохранные мероприятия; местное экономическое развитие; работу коммунальных служб; культурное развитие в соответствии с национальной программой культуры, спорта и отдыха; социальную защиту и защиту детей; фонды образовательных учреждений, финансирование и управление начальной и средней школой в сотрудничестве с Центральным Правительством; организацию транспорта и обеспечение продуктами питания и жильем студентов в студенческих общежитиях; здравоохранение – управление системой организаций здравоохранения и оказания первичной медико-санитарной помощи; принятие мер для защиты и спасения граждан и материальных ценностей в случае военных разрушений, стихийных бедствий и других инцидентов; противопожарную защиту, обеспечиваемую местными пожарными частями; надзор за деятельностью, относящейся к компетенции муниципалитета, и др.