Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения
Шрифт:
Таким образом, принятие и исполнение бюджетных обязательств (т. е. обязанностей предоставить средства из соответствующего бюджета) в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств – это не только право, но и обязанность получателя бюджетных средств (т. е. заказчика по Закону № 94-ФЗ).
Отсюда следует, что государственные (муниципальные) заказчики не только вправе, но и обязаны размещать сформированные заказы, источником исполнения которых являются средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации. При финансировании же заказа из внебюджетных источников указанной обязанности у заказчиков может и не быть, поскольку они, как правило, в этих случаях не наделяются обязанностями предоставить кому-либо соответствующие средства (т. е. бюджетными, расходными обязательствами). [492]
492
В связи с этим представляется спорной точка зрения К.Б. Маркелова, по мнению которого, «формирование государственных расходов есть процесс определения государственных нужд» (см.: Маркелов К.Б. Вопросы соотношения правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки и государственные (местные) расходы // Финансовое право. – 2011. – № 2. – С. 4—8). Ведь формирование государственных расходов осуществляется при формировании бюджета, а определение государственных нужд – это их конкретизация, т. е. формирование государственного заказа. Формирование бюджета и формирование
Неисполнение бюджетных обязательств влечет за собой ответственность (ч. 4 гл. 27 БК РФ), которую в литературе относят к так называемой «бюджетно-правовой» ответственности [493] . Однако, несмотря на то, что ответственность за нарушение бюджетного законодательства декларируется БК РФ, реальной юридической ответственности за «неразмещение» заказов в пределах имеющихся лимитов бюджетных обязательств Кодексом не предусмотрено. [494]
493
См., например: Пономарева К.А. Бюджетно-правовая ответственность в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия (сравнительно-правовое исследование) // Финансовое право. – 2010. – № 11. – С. 8—11; Гейхман О.М. Бюджетно-правовая ответственность в системе юридической ответственности // Финансовое право. – 2004. – № 5. – С. 13—17.
494
Заметим, что за финансирование расходов сверх утвержденных лимитов предусмотрена юридическая ответственность (ст. 283, 297 БК РФ) со ссылкой на утративший силу КоАП РСФСР. За финансирование расходов ниже утвержденных лимитов бюджетных обязательств такой ответственности не установлено. При этом КоАП РФ не содержит конкретных мер ответственности за финансирование расходов сверх утвержденных лимитов, в связи с чем напрашивается вывод об отсутствии принципиальной разницы в юридических последствия между финансированием расходов сверх утвержденных лимитов бюджетных обязательств или ниже этих лимитов.
В соответствии со ст. 242 БК РФ лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. При этом неиспользованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета.
Таким образом, средства, не использованные (не освоенные) получателями бюджетных средств (государственными и муниципальными заказчиками) к 31 декабря каждого года должны быть возвращены в бюджет соответствующего уровня.
В данном случае можно говорить об экономической (не юридической) ответственности государственных (муниципальных) заказчиков за неполное освоение бюджетных средств. [495]
Таким образом, несмотря на то что обязанность по размещению заказов государственными (муниципальными) заказчиками является юридической, ответственность за их «неразмещение» предусмотрена лишь экономическая [496] . Такое положение вещей вряд ли является оправданным. Если обязанность заказчиков размещать заказы и их ответственность за ненадлежащее исполнение этой обязанности четко не прописана в законе, то и предполагаемого положительного результата от функционирования закупочной системы можно не достичь.
495
Вместе с этим, представляет интерес точка зрения Е.П. Губина о соотношении экономической и юридической ответственности: «Экономическая ответственность не должна противопоставляться юридической ответственности. Она, представляя собой определенную группу отношений, опосредуется правом и выступает в форме юридической ответственности. Меры экономической ответственности также закреплены с помощью норм права. Представляется, что основной характерной чертой ответственности как элемента экономического механизма АПК является не государственное принуждение, а возможность воздействовать на экономические интересы предприятий, организаций, органов управления» (Губин Е.П. Правовое регулирование хозяйственного механизма АПК. – М., 1988. – С. 105).
496
Впрочем, не следует исключать возможность применения дисциплинарной (т. е. юридической) ответственности в отношении сотрудников государственных (муниципальных) заказчиков, отвечающих за надлежащее размещение заказов.
В связи с этим представляется необходимым четко закрепить в Бюджетном кодексе РФ и (или) Законе о размещении заказов обязанность государственных (муниципальных) заказчиков размещать сформированные заказы, а также их ответственность за ненадлежащее исполнение этой обязанности. [497]
Отметим, что обязанность получателей бюджетных средств эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением была раньше предусмотрена в ст. 163 БК РФ (утратила силу с 1 января 2008 г. [498] ).
497
Заметим, что о необходимости завершения разработки поправок и внесения изменений в БК РФ по вопросам государственного и муниципального финансового контроля, а также применения мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации сказано в Бюджетном послании Президента РФ от 29 июня 2011 г. (Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012—2014 годах» // Парламентская газета. – 2011. – № 32).
498
См.: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2007. – № 18. – Ст. 2117.
В связи с этим представляется необходимым пересмотр заложенного в бюджетном законодательстве принципа «полного освоения» средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в течение финансового года (совпадающего с календарным годом). Сотрудники государственных (муниципальных) заказчиков вынуждены в конце финансового (календарного) года обеспечить «полное освоение» средств, выделенных из бюджета, в связи с чем зачастую эти средства размещаются неэффективно [499] . Стоит отметить, что рассматриваемая проблема нашла свое отражение и в концепции федерального закона «О федеральной контрактной системе», разработанной Министерством экономического развития Российской Федерации. Согласно концепции, «предлагается предусмотреть большую гибкость заказчиков в распоряжении формируемой у них экономии бюджетных средств, а также – возможность переноса бюджетных средств, направляемых на оплату государственных и муниципальных контрактов».
499
На
На проблему «неритмичности» исполнения федерального бюджета обратил Президент РФ в своем Бюджетном послании еще в 2007 г.: «Значительная часть расходов концентрируется во второй половине года, что создает стимулы израсходовать средства любой ценой, в том числе за счет попыток обхода конкурсного порядка осуществления закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд» (Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 9 марта 2007 г. «О бюджетной политике в 2008—2010 годах» // Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. – 2007. – № 7).
Государственный заказчик обязан предпринять все зависящие от него меры для эффективного размещения заказа. Однако даже максимально ответственное отношение заказчика к этой обязанности не может быть достаточной гарантией для «полного освоения» соответствующих средств. Напротив, чем эффективней размещается заказ, тем больше «шансов» у заказчика не освоить все выделенные из бюджета средства к концу финансового года.
Отсюда следует, что этап формирования заказа является не менее важным, чем этап его размещения. Надлежащее формирование заказа существенно повышает вероятность его эффективного размещения. [500]
500
Как отмечает К.В. Кузнецов, «значительная экономия средств при размещении государственного и муниципального заказа косвенно свидетельствует о недостатках в работе заказчика в части планирования и, как следствие, неэффективности использования бюджетных средств (избыточности их выделения при формировании бюджета на основе подобных прогнозов)» (Кузнецов К.В. Эффективность размещения заказа: мифы и реальность // Государственные и муниципальные закупки-2009: сборник докладов. – М., 2010. – С. 140).
Представляется, что необходимость «полного освоения» средств из соответствующего бюджета до 31 декабря каждого года противоречит принципу эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования (ч. 1 ст. 1 Закона № 94-ФЗ), поскольку «идеальная» эффективность закупок предполагает почти «бесконечную» экономию средств при их проведении, а значит – невозможность их гарантированного «полного освоения» к концу финансового года. Вместе с этим представляется очевидным, что качественно отстроенная система формирования публичных заказов сводит к минимуму включение механизмов снижения цены при их размещении. Если заказ сформирован правильно, то и снижение цены будет минимальным и, скорее всего, прогнозируемым.
Тесно связанной с указанной выше так называемой проблемой декабря является общая проблема отсутствия должной заинтересованности сотрудников государственных (муниципальных) заказчиков в эффективном размещении заказов, на что обращается внимание в литературе [501] . В связи с этим, в частности, высказывается предложение об установлении возможности перечисления образовавшейся по результатам закупок экономии на премирование сотрудников заказчиков или в фонд их заработной платы [502] . Однако некоторые специалисты не разделяют указанной точки зрения, поскольку, по их мнению, «такая схема очевидным образом будет создавать стимулы к еще большему искусственному завышению стартовых цен, а также к дополнительному давлению в сторону снижения конечных цен – независимо от качества поставляемых товаров и услуг». [503]
501
См.: Бордунова С. Об изменениях в Федеральном законе «О государственных закупках» // Право и экономика. – 2009. – № 1. – С. 11; Горбунов-Посадов М.М. Электронные государственные закупки. – М., 2004. – С. 3; Цикорев Н.Н., Колосов А.И. Государственные закупки: практика организации и нормативное обеспечение. – Орел, 2004. – С. 14; и др.
502
См.: Зданович Ю.А. Проблемы применения Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Право в Вооруженных Силах. – 2009. – № 10; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 42.
Похожие предложения озвучены и иными специалистами. Так, например, Н.В. Астафуров предлагает «законодательно закрепить механизм оценки эффективности расходования бюджетных средств» и установить «выплаты стимулирующего характера за достижение установленных критериев эффективности» (Астафуров Н.В. Правовое регулирование государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2009. – С. 8).
503
Система госзакупок: на пути к новому качеству: докл. Гос. ун-та – Высшей школы экономики / рук. проекта А.А. Яковлев. – М., 2010. – С. 19.
По нашему мнению, в данном вопросе следует исходить из необходимости обеспечить заинтересованность не столько сотрудников заказчиков в эффективном размещении заказов, сколько самих заказчиков. Таким образом, представляется возможной постановка вопроса о перераспределении средств, сэкономленных государственными (муниципальными) заказчиками при проведении закупок, на иные статьи расходов (не обязательно на премирование сотрудников [504] ) в зависимости от потребностей заказчиков [505] . Вместе с этим стоит учитывать, что перераспределение указанных средств следует допускать только в случае обеспечения должного планирования заказчиками своих закупок и надлежащего проведения этих закупок. Для этого необходимо разработать систему выявления объективно имеющихся государственных (муниципальных) нужд, их фиксации и формирования в государственный (муниципальный) заказ. Представляется также целесообразным привлечение общественности к оценке формируемых заказов.
504
А.А. Храмкин в этой связи пишет следующее: «Многочисленные исследования об уровне заработной платы как факторе коррупции не позволяют сделать однозначный вывод о решающей роли уровня заработной платы при решении проблемы коррупции. Качественный анализ должен учесть множество факторов, среди которых: неоднородность чиновничества; тот факт, что не всегда легальные доходы (даже очень значительные) достаточны для покрытия реальных расходов, и опыт, который гласит: «Нет таких законных доходов, чтобы их не превысили незаконные» (Руссо Ж.Ж. Трактаты. – М., 1969. – С. 6)» (Храмкин А.А. Противодействие коррупции в госзакупках. – М., 2009. – С. 79).
505
Об этом, в частности, пишет Е.В. Виговский (см.: Виговский Е.В. Административная ответственность за нарушения законодательства о размещении государственного заказа // Подготовлен для системы КонсультантПлюс. – 2008; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 23—25). Похожей позиции придерживается и М.Я. Евраев (см.: Сговор на площадке // Российская газета. – 2009. – 30 июня;.