Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения
Шрифт:
Формирование государственного заказа является длительной многоэтапной процедурой, если его финансирование осуществляется из бюджетных источников. Однако если его финансирование предусмотрено из внебюджетных источников, то формирование заказа может состоять из одного действия (например, издания приказа руководителя государственного заказчика, в котором будет определен предмет закупки).
В случае если финансирование государственного заказа осуществляется из бюджетных источников, в процедуру его формирования включается бюджетный процесс. [485]
485
Бюджетный процесс – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 БК РФ).
Государственный заказ, финансируемый из бюджета, фиксируется непосредственно в законе о бюджете. С момента утверждения бюджета государственный заказ считается сформированным.
Следует учитывать,
486
В литературе, в частности, отмечается, что «экономической и правовой основами формирования и реализации государственных заказов на различных уровнях государственного управления являются формирование соответствующих бюджетов и установленные права федеральных органов и органов субъектов РФ в их составлении и расходовании» (Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. – М., 2001. – С. 383).
487
Яровой А.В. Поставка товаров для государственных нужд: дис. … канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2005. – С. 10.
Похожей позиции придерживается И.В. Дойников, включающий в процесс «обеспечения государственных нужд» этап «формирование и утверждение федеральных и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация» (Дойников И.В. Государственное предпринимательство: учебник. – М., 2000. – С. 172). При этом автор при перечислении указанных этапов не пишет о формировании и утверждении собственно бюджета.
Заметим также, что в некоторых исследованиях при анализе вопросов, связанных с формированием государственных заказов, авторы, как правило, ограничиваются рассмотрением проблем разработки, утверждения государственных программ и иных связанных с ними вопросов (см., например: Гладков В.С. Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой: дис. … канд. юрид. наук. – Ростов-н/Д, 2008. – С. 74—94).
Кто же формирует государственный заказ: сам государственный заказчик или компетентный государственный орган, осуществляющий функцию планирования рыночной экономики? [488]
По нашему мнению, формировать заказ могут как исключительно соответствующие компетентные государственные органы, являющиеся участниками процесса планирования экономики, бюджетного процесса (в случае, если в законе о бюджете потребности конкретизированы в максимально возможной степени, в связи с чем сами заказчики не должны уточнять предмет планируемой закупки), так и исключительно сами государственные заказчики (если речь идет, например, о финансировании закупок из внебюджетных источников, в связи с чем формирование заказа полностью зависит от государственных заказчиков). Формировать заказ могут также совместно указанные выше компетентные государственные органы и государственные заказчики (в случае, если в законе о бюджете потребности конкретизированы, но не в максимально возможной степени, в связи с чем заказчики должны уточнить предмет планируемой закупки).
488
Этот вопрос ставит, в частности, Е.П. Губин (см.: Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. – М., 2005. – С. 204).
Реализация сформированного государственного заказа, финансируемого за счет бюджетных источников, сопровождается утверждением и доведением до получателей бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств.
Согласно п. 2 ст. 72 БК РФ государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, установленных п. 3 указанной статьи [489] . Отсюда следует, что, по общему правилу, государственные (муниципальные) заказчики вправе размещать заказы, финансируемые за счет бюджетных средств, с момента доведения до них лимитов бюджетных обязательств.
489
Согласно п. 3 ст. 72 БК РФ в случае, если предметами государственного (муниципального) контракта являются поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, а также выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, такие государственные (муниципальные) контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, на срок реализации указанных программ (проектов), а также в соответствии с решениями Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации, принимаемыми в порядке, определяемом Правительством РФ. Государственные или муниципальные заказчики вправе заключать государственные или муниципальные энергосервисные договоры (контракты), в которых цена определена как процент от стоимости сэкономленных энергетических ресурсов, на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств. Расходы на оплату таких договоров (контрактов) планируются и осуществляются в составе расходов на оплату соответствующих энергетических ресурсов (услуг на их доставку).
Лимиты бюджетных обязательств утверждаются Министром финансов РФ (ст. 166 БК РФ) либо руководителем финансового органа субъекта РФ (ст. 168.6 БК РФ). Министерство финансов РФ представляет в Федеральное казначейство лимиты бюджетных обязательств по главным распорядителям средств федерального бюджета (ст. 165 БК РФ). Главные распорядители и распорядители бюджетных средств распределяют лимиты бюджетных обязательств среди подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств (ст. 38.1, 158 БК РФ).
490
В соответствии со ст. 190 БК РФ в случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала текущего финансового года, лимиты бюджетных обязательств до главных распорядителей бюджетных средств доводит финансовый орган (т. е. Минфин России, финансовые органы субъектов Российской Федерации, муниципальные финансовые органы; ст. 6 БК РФ).
Информацию о лимитах бюджетных обязательств получатели бюджетных средств получают из уведомления о лимитах бюджетных обязательств. Согласно ст. 294 БК РФ несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. [491]
491
Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, утв. Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984 г. (Ведомости ВС РСФСР. – 1984. – № 27. – Ст. 909), утратил силу с 1 июля 2002 г. в связи с введением в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях (см. Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. – 2002. – № 1 (ч. 1). – Ст. 2). В связи с этим ссылка в указанной статье на КоАП РСФСР представляется некорректной, особенно с учетом того, что в БК РФ содержатся ссылки также и на действующий КоАП РФ (ст. 289—291 и др.).
В действующем КоАП РФ не содержится указания на такое правонарушение, как «несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств». Вместе с этим представляется возможным в данных случаях применять ст. 19.7 КоАП РФ, которой предусмотрена ответственность за «непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде…».
Отметим, что расхождения в нормах БК РФ и КоАП РФ, регулирующих вопросы ответственности за нарушения бюджетного законодательства, склонили некоторых специалистов к выводу о том, что «КоАП РФ установлена административная ответственность только за 3 из 18 нарушений бюджетного законодательства» (Комягин Д.Л. Основания для применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства и правонарушения в бюджетной сфере // Финансовое право. – 2007. – № 2; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 13) или соответственно «трех из семнадцати» (см.: Ахмедова И.Ш. Вопросы правового регулирования деятельности органов государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на здравоохранение // Право и экономика. – 2011. – № 5. – С. 46). Указанные точки зрения представляются ошибочными в связи с тем, что отсутствие нормы КоАП РФ об ответственности за нарушение бюджетного законодательства, полностью совпадающей по названию с соответствующей нормой БК РФ, компенсируется иными нормами специальной части КоАП РФ.
Согласно п. 3 ст. 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.
В соответствии со ст. 6 БК РФ под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Расходные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.
Таким образом, получатели бюджетных средств, а значит – все государственные (муниципальные) заказчики по Закону № 94-ФЗ (так как все получатели бюджетных средств являются заказчиками по этому Закону; см. §2.1 настоящей работы) принимают обязанности предоставить средства из соответствующего бюджета в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств. Обязанностям заказчиков по предоставлению средств из соответствующего бюджета корреспондируют права субъектов, которым должны быть предоставлены соответствующие средства на основании контракта (договора), закона, иного правового акта или соглашения (п. 3 ст. 219 БК РФ).
Указанные в Законе о бюджете расходы конкретного государственного заказчика следует рассматривать не в качестве собственно бюджетных обязательств, а в качестве предусмотренной законом обязанности этого заказчика принять на себя бюджетное обязательство. В законе о бюджете не указывается конкретный поставщик (исполнитель, подрядчик) продукции для нужд заказчиков. Предполагается, что поставщик (исполнитель, подрядчик) будет определен по результатам конкурентного отбора.
Если бы в Законе о бюджете был определен не только государственный заказчик, но и поставщик по конкретному заказу, тогда можно было бы рассматривать указанные расходы заказчика в качестве бюджетных обязательств (а Закон о бюджете – как единственное основание этих обязательств).
В соответствии со ст. 162 БК РФ к бюджетным полномочиям получателя бюджетных средств отнесено принятие и (или) исполнение в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетных обязательств.
Согласно ст. 6 БК РФ бюджетные полномочия – это установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.