Иностранное конституционное право (Под ред. проф. В.В. Маклакова)

Маклаков В. В.

Правительство — наиболее активный орган исполнительной власти, включает председателя Совета министров и министров. Конституция (поел, абз, ст. 95) предусматривает, что организация Президиума Совета министров, число, функции и организация министерств устанавливаются законом. После принятия конституции в течение почти 40 лет такой закон не был принят; только в 1986 г. (правительство Б. Кракси) этот акт впервые обсуждался в парламенте, но не получил одобрения. Правительственная организация определяется самим основным законом страны и специальным декретом (декрет Занарделли), принятым в начале века.

Назначение правительства целиком зависит от палат парламента, а точнее от соотношения политических сил в них. В соответствии с классическими правилами парламентарной

республики правительство назначается Президентом республики после консультаций с лидерами партийных фракций в палатах и их председателями. Оно считается сформированным, если в течение десяти дней после своего образования получит доверие Палаты депутатов и Сената. Палаты высказываются одновременно и по программе правительства и по его составу. Правительство солидарно ответственно перед палатами. Председатель Совета министров несет ответственность за общую политику, а министры коллективно ответственны за действия Совета министров и индивидуально — за действия своих ведомств. Принцип министерской солидарности, в принципе долженствующий служить стабильности правительства, на практике мало помогает последнему в условиях Италии. Стабильности «мешает» многопартийность в парламенте, частые расхождения партий во мнениях. Правительства нередко уходят в отставку, не дожидаясь постановки вопроса о доверии; для правительственного кризиса бывает достаточно несогласия партий коалиции по каким-либо вопросам. Очевидно, что итальянское правительство занимает более слабые позиции по отношению к парламенту, чем правительства в ФРГ или во Франции. Инвеституру это правительство должно получать перед обеими палатами; каждая из палат может требовать ухода его в отставку. При этом не требуется какого-либо специального большинства при голосовании о доверии. В то же время итальянское законодательство предоставляет правительству некоторые возможности для оказания давления на палаты парламента. В частности, согласно регламентам палат правительство может связывать постановку вопроса о доверии с голосованием или с отклонением статей каких-либо законопроектов или поправок к ним.

Правительство руководит страной в целом в соответствии с волей парламентского большинства: оно исполняет законы, принимает регламенты, декреты и разного рода постановления по управлению. Полномочия, предоставленные конституцией Президенту республики, фактически осуществляются правительством (назначение чиновников, роспуск палат и др.). На практике правительство в Италии в гораздо большей мере, чем в других странах, зависит от воли палат парламента. О возможностях правительства законодательствовать в порядке делегации и при срочных обстоятельствах уже говорилось.

Конституция Италии 1947 г. учредила несколько вспомогательных и контрольных органов, оказывающих содействие парламенту и правительству в осуществлении их функций, и иногда обладающих самостоятельными полномочиями. К их числу относятся Национальный совет экономики и труда, Государственный совет и Счетная палата.

Национальный совет экономики и труда формируется на корпоративной основе из представителей «групп интересов» (профсоюзов, предпринимательских организаций, организаций лиц свободных профессий и др.) и экспертов. Совет является консультативным органом парламента и правительства по экономическим и социальным вопросам. Он обладает правом законодательной инициативы.

Государственный совет — консультативный юридический орган правительства и одновременно высший орган административной юстиции.

Счетная палата осуществляет предварительный контроль законности финансовых актов правительства и контроль за исполнением государственного бюджета. О проведенном контроле имеет право докладывать непосредственно парламенту.

Конституционный суд

Конституционный суд был впервые в истории страны учрежден основным законом 1947 г. До этого Италия не знала конституционной юстиции. Только восемь лет спустя после принятия конституции был принят закон (11 марта 1953 г.) об этом органе. Первое заседание Суд провел 23 апреля 1956 г., а первое решение вынес 14 июля 1956 г.

Суд

включает 15 судей, избираемых на 9 лет. Судьи не распределяются по палатам, они действуют как единая коллегия. Судьи назначаются по третям — парламентом на совместном заседании палат. Президентом республики и высшей магистратурой, общей и административной. В парламенте для назначения требуется две трети голосов списочного состава в первых трех турах, и три пятых — в последующих турах. Такое квалифицированное большинство установлено для того, чтобы партии, имеющие большинство мест в парламенте и образующие правительство, не могли бы полностью обеспечить себе треть мест в Конституционном суде. Назначение от судейского сословия производится следующим образом: три судьи выбираются Кассационным судом, один — Государственным советом, один — Счетной палатой. Президент республики назначает пять членов Суда по своему усмотрению, однако, декрет о назначении должен быть контрассигнован председателем Совета министров.

Судьи избираются и подбираются из числа членов высших общих и административных судебных органов, даже находящихся в отставке, штатных профессоров права университетов и адвокатов — все должны иметь стаж работы не менее 20 лет. Судьи не могут назначаться повторно. Председатель Суда избирается из числа его членов на трехлетний срок. По традиции председателем становится один из членов, чей срок полномочий истекает в последние три года; таким образом председатель может только один раз занимать этот пост.

Первоначальный срок полномочий судей был 12 лет, а с 1967 г. — он составляет девять. Мандат судьи несовместим с занятием какой-либо должности (занятие политикой, профессиональная деятельность, даже с преподаванием права). Судьи обладают иммунитетом, сравнимым с парламентским. Разрешение на их преследование в судебном порядке или отстранение от должности может быть дано только самим Судом. В отношении судей не существует каких-либо возрастных ограничений, как в ФРГ или в Австрии. Суд — автономный орган в административном и финансовом отношении, имеет свое обособленное помещение. Обычно он действует в пленарном порядке по созыву председателя, который назначает докладчика по делу и устанавливает день слушания. Для принятия решения нужен кворум в 11 судей и присутствие хотя бы одного судьи из каждой трех назначаемых категорий. Решения принимаются большинством голосов, при их равенстве голос председателя дает перевес.

Важнейшее полномочие Суда — контроль за конституционностью законов и актов, имеющих силу законов. Такой контроль может быть предварительным и последующим. Первый осуществляется Судом по требованию правительства в отношении законов областей до того, как они будут промульгированы. Такое рассмотрение происходит тогда, когда комиссар правительства в области посчитает, что область превысила свою компетенцию, или если ее решение противоречит национальным интересам или интересам других областей. Если областной совет подтверждает свой закон абсолютным большинством голосов, то председатель Совета министров может запросить Конституционный суд в 15-дневный срок, считая со времени, когда он был информирован о втором голосовании областного совета. Решение главы правительства приостанавливает вступление в сипу акта областного совета. Суд, не имеющий срока для вынесения решения, может либо отклонить ходатайство правительства, либо аннулировать закон области. На практике такие обращения нечасты.

Последующий контроль может быть абстрактным или конкретным. Первый может проводиться по требованию областей в отношении законов государства и по основаниям нарушения последним компетенции области.

Предметом контроля могут быть все законы или акты, имеющие силу закона. Суд по их поводу может быть запрошен общим или специальным судом при рассмотрении конкретного дела. Вопрос о конституционности может быть поставлен и самим Судом, рассматривающим депо. Если признается обоснованным требование о признании неконституционным закона или акта, имеющего силу закона, то Суд объявляет недействительными законодательные положения в пределах обращенного к нему запроса. Суд объявляет также законодательные положения, незаконность которых следует из принятого им решения.