Иностранное конституционное право (Под ред. проф. В.В. Маклакова)

Маклаков В. В.

Отзыв выборных должностных лиц также известен швейцарскому праву, хотя на национальном уровне такой процедуры не существует. Отзыв применяется в десяти кантонах: в Шафхаузене в отношении лиц, осуществляющих исполнительную власть и кантонального парламента по требованию 1 тыс. избирателей; в Валлисе — в отношении парламента по требованию 1,5 тыс. избирателей; 5 тыс. избирателей в Люцерне и Аарау, 11 тыс. — в Тессине, 12 тыс. — в Берне — везде только в отношении парламента; по требованию пятой части граждан, имеющих право голоса, в отношении обеих палат парламента в Тургау и т. д. В отношении кантональных парламентов указанная процедура применяется ко всему составу, а не в отношении отдельных депутатов.

Очевидно, что институты непосредственной демократии обладают рядом достоинств: предоставляют избирателям возможность самим высказываться по поставленным

вопросам; служат просвещению населения; позволяют гражданам предложить новые идеи органам исполнительной власти; способствуют развитию местного самоуправления и укреплению позиций кантонов. Такая демократия в условиях Швейцарии имеет и ряд недостатков. В голосовании участвуют избиратели, которые прежде всего руководствуются собственными интересами и представлениями, часто не совпадающими с национальными интересами; избиратели часто отказываются голосовать на референдумах. На национальных референдумах уровень абсентеизма составлял в среднем 58 % между 1880 и 1913 гг., 61 %- между 1914 и 1944 гг., затем абсентеизм уменьшился до 54 % между 1945 и 1959 г., до 41 % — с 1960 по 1969 гг. и до 42 % с 1970 по 1977 гг. Высокий абсентеизм ведет к тому, что меньшинство избирателей определяют судьбу законопроектов, действие которых в случае их одобрения распространяется на всех граждан.

В цепом в Швейцарии референдумы весьма консервативны по своим итогам, избиратели редко хотят каких-либо перемен, особенно когда предлагаемые реформы затрагивают финансовые проблемы. На проведение голосования часто оказывают влияние и давление «групп интересов», т. е. союзов предпринимателей, профсоюзов и других организаций. Существующий порядок принятия простых законов (поскольку возможно проведение отклоняющего референдума) заставляет парламент действовать с оглядкой, всегда помнить о референдуме. Референдумы производят превентивный эффект. Частое использование этой процедуры, распространение народной инициативы несомненно влияют на престиж парламента (федерального и кантональных), в определенной мере снижают их влияние в государственном механизме.

Центральные органы государственной власти

Структура центральных органов государственной власти в Швейцарии строится на основе принципа разделения властей. Каждый из центральных органов — Федеральное собрание — парламент. Федеральный совет — правительство и Федеральный суд (высший орган судебной власти) осуществляет свою компетенцию независимо друг от друга. Ни конституция 1848 г., ни действующая конституция 1874 г. не указывают на принцип разделения властей, но несомненно, что названные три ветви власти отделены друг от друга. На баланс властей оказывает влияние право части избирательного корпуса требовать проведения референдума в порядке народной инициативы, о чем уже говорилось.

Федеральное собрание состоит из двух палат — нижней, Национального совета и верхней — Совета кантонов. История Швейцарии знает случай предложения о реорганизации структуры парламента: в декабре 1943 г. в Национальный совет был внесен законопроект о реорганизации этой палаты в Палату семей и о создании Экономического совета — органа профессионального представительства; статус Совета кантонов при этом не должен был меняться.

Членами Национального совета могут быть швейцарские граждане, обладающие гражданскими правами, т. е. являющиеся избирателями. Можно переизбираться в Совет неограниченное число раз. Известны лица, заседавшие в палате более 40 лет. Народная инициатива, предложенная в 1942 г., предусматривала, что после 12 лет пребывания в Национальном совете (т. е. после трех сроков пребывания) депутат мог быть избранным еще только на две легислатуры, была отвергнута на референдуме. Депутат не может быть государственным советником, т. е. членом правительства, федеральным судьей, федеральным должностным лицом, служителем культа, лицом, награжденным иностранным титулом или орденом. Запрещение, содержащееся в статье 81 конституции, согласно которому члены правительства не могут быть членами нижней палаты, подчеркивает своеобразие швейцарской формы правления. В некоторых кантонах ограничивается численность членов их парламентов, которые могут быть одновременно членами национального парламента.

Если состав Национального совета регулируется федеральным правом, то состав верхней палаты — преимущественно кантональным правом. Состав палаты устанавливается конституцией страны — по два депутата от каждого кантона и по одному от каждого полукантона — всего 46 человек. Продолжительность полномочий

этой палаты регулируется правом субъектов федерации. Палата полностью не переизбирается. Большинство кантонов приняло решение возобновлять срок полномочий своих представителей раз в четыре года, но начало четырехлетнего периода у кантонов не совпадает с переизбранием Национального совета. Однако можно сказать, что примерно половина членов палаты переизбирается в то же время, когда происходит полное обновление Национального совета. Другая половина обновляется в течение легислатуры нижней палаты, но такое обновление не происходит обязательно ровно в середине полномочий Национального совета. Срок полномочий Национального совета также составляет четыре года после внесения соответствующей поправки в конституцию страны в 1931 году.

Члены швейцарского парламента обладают представительным мандатом, поскольку члены обоих советов голосуют «без инструкций» (ст. 91 конституции). В действительности существует партийный императивный мандат, который выражается в требовании соблюдать партийную дисциплину в палате.

Палатами руководят их бюро. Бюро Национального совета включает председателя, вице-председателя и 8 счетчиков голосов. Они избираются таким образом, чтобы были представлены партийные фракции палаты и официальные языки страны. Счетчики избираются на срок легислатуры, а председатель и вице-председатель — на год. Бюро Совета кантонов включает председателя, вице-председателя и двух счетчиков голосов (плюс одного заместителя).

Генеральный секретариат в Федеральном собрании один на обе палаты. Им руководит генеральный секретарь, в работе используются службы федеральной канцелярии. Генеральный секретарь подчинен председателям обеих палат.

В палатах Федерального собрания учреждаются постоянные комиссии (около 10 в каждой, их число может меняться от легислатуры к легислатуре). Так, в Национальном совете действует 10 комиссий: по проверке полномочий; финансов; по управлению; по алкоголю; по петициям; по внешней торговле; по федеральным железным дорогам; по иностранным делам; по военным делам; науки и исследований. Совет может учреждать и другие комиссии на срок своей легислатуры. Один депутат не может быть членом более чем двух постоянных комиссий. В Федеральном собрании есть и постоянные смешанные комиссии, т. е. состоящие из членов обеих палат. К таким, например, относится комиссия по рассмотрению вопросов о помиловании, комиссия по редактированию парламентских документов на итальянском языке, представительство по финансовым делам и др. Могут образовываться временные совместные комиссии. К работе комиссий могут привлекаться и не члены парламента. Например, это относится: к комиссии по редактированию документов на итальянском языке; к комиссии, имеющей временный характер, занимающейся редактированием документов на немецком и французском языках.

В Национальном совете члены комиссий назначаются бюро палаты по предложению партийных фракций; в Совете кантонов — сама палата назначает комиссии, а бюро палаты — только членов временных комиссий. При назначении комиссий учитываются три момента — политический, т. е. представительство партийных фракций, региональный и языковый. Об этом говорится в регламенте Национального совета. На практике достаточно точно соблюдается только первое требование.

Срок полномочий постоянных комиссий — срок легислатуры палаты. Комиссии участвуют в разработке парламентских документов или решений для внесения их на пленум палаты. При обсуждении проектов палаты не обязаны следовать рекомендациям комиссий. Комиссии подготавливают документы не только для своих палат, но и по просьбе правительства. Заседания комиссий не являются публичными, они могут привлекать экспертов.

Депутаты Национального совета объединяются в партийные фракции. Создать фракцию в нижней палате могут пять членов. В Совете кантонов официально не признается существования фракций, но его депутаты участвуют в работе своих фракций в Национальном совете.

В своих полномочиях палаты равноправны, и каждое решение должно быть принято палатами в идентичной редакции. В законодательном процессе, если один из советов не принимает проект, то он рассматривается как отвергнутый. В других случаях решения, с которыми не согласна одна из палат, отсылаются в другую. Последняя рассматривает расхождения, и этот процесс согласования продолжается до тех пор, пока палаты не придут к согласию. Если палаты настаивают на своих версиях или выступают против каких-либо положений проекта, то применяется процедура конференции по согласованию. Такая процедура существует с 1902 г.