Иностранное конституционное право (Под ред. проф. В.В. Маклакова)
Шрифт:
Права и свободы закреплены и в конституциях кантонов, объем которых, однако, не выходит за пределы соответствующих норм федерального основного закона и Европейской конвенции по правам человека.
Обеспечение прав и свобод граждан в Швейцарии осуществляется, главным образом, путем применения юридических средств, а именно путем обращения в суд, включая и Федеральный (п. 3 ст. ИЗ конституции). Однако, ряд статей, включенных в конституцию в послевоенные годы, явно возлагают на государство, в цепом, и на кантоны обязательства материального характера при реализации прав. Так, статья 27 говорит о бесплатности обучения в государственных школах, а статья 34 катер — возлагает на конфедерацию обязанность по обеспечению страхования на случай старости, смерти и инвалидности. Основной закон говорит об обязанности конфедерации компенсировать семьям строительство жилья, страховать от безработицы. Статья 31 бис указывает, что конфедерация принимает меры по улучшению общего благосостояния и обеспечению экономической безопасности граждан. На государство возлагается обязанность защищать
Избирательное право и избирательная система
Избирательное право предоставляется швейцарским гражданам, достигшим 18-летнего возраста, не лишенных этого права законодательством кантона, в котором они имеют свое местожительство. Снижение возрастного ценза с 20 до 18 лет было проведено на референдуме в начале 1990 г., внесшего соответствующую поправку в конституцию. Побудительным мотивом явилось решение Федерального суда от 27 ноября 1989 г. о противоречии конституции нормы о лишении женщин избирательного права в полукантоне Аппенцепль-Интерроден. Большинство кантонов уже снизило ценз избирательного права до 19-летнего возраста. За новый ценз проголосовало 72,8 % избирательного корпуса. До этого голосования, такое же предложение было отклонено на референдуме 18 февраля 1979 г. Швейцария долгое время оставалась почти единственной страной в Европе, в которой избирательным правом не обладали женщины. Только на национальном референдуме в феврале 1971 г. была принята соответствующая поправка к конституции. Избирательное право ранее было предоставлено женщинам во многих кантонах, а на национальном уровне первая такая попытка в 1959 г. окончилась неудачей. Только три кантона — Во, Невшатель и Женева тогда имели положительное мнение по этой проблеме. Мотивами отказа являлись: сами женщины не хотят иметь такого права (опросы на этот счет неоднократно проводились); женщины не разбираются в политике, и их место — домашний очаг; они не служат в армии, и, следовательно (противники предоставления права находили в этом связь), существует очевидное неравенство по отношению к родине; введение такого права благоприятствует политическому соперничеству.
На федеральном уровне возможно лишение гражданских прав от 2 до 10 лет при осуждении за преступление к лишению свободы. Кантональное законодательство предусматривает лишение избирательных прав душевнобольных, осужденных к лишению свободы на срок более одного года. На федеральном уровне не существует ценза оседлости. Избиратель должен зарегистрироваться, представив документы о своем рождении за 10 дней до дня голосования, если у него нет постоянного местожительства. На кантональных и коммуникальных выборах ценз оседлости обычно составляет 3 месяца. Согласно закону 1976 г. швейцарцы, проживающие за границей, также могут участвовать в голосовании. Кроме того, предусматривается возможность голосовать по почте.
Национальный совет — нижняя палата Федерального собрания — швейцарского парламента, — с 1918 г. избирается по пропорциональной системе, заменившей мажоритарную в два тура. Избирательным округом является кантон, — округа, таким образом не являются равными. Двести мест в палате распределяются между 23 кантонами (20 кантонами и 6 полукантонами); каждый полукантон представляет отдельный избирательный округ согласно численности проживающего в нем населения, исходя из последней десятилетней переписи. Число причитающихся мест округам определяется по пропорциональной системе с правилом наибольшего остатка. Самые маленькие округа имеют право на одно место, если строгий демографический подсчет не позволяет получить такое место. Таких округов пять (кантоны Нидвальден, Обвальден, Ури и др.); в них выборы проводятся по мажоритарной избирательной системе. В остальных округах применяется пропорциональная система с правилом наибольшей средней. Избиратели имеют право панашировать свой бюллетень. На выборах в 1983 г., например, этим правом воспользовалось 9,5 % избирателей (в 1935 г. — 2,5 %).
Совет кантонов — верхняя палата парламента — состоящий из 46 членов, избирается согласно правилам, устанавливаемым кантонами. Обычно в них проводятся прямые выборы. Три кантона (Берн, Фрибур, Невшатель) посылают своих представителей в результате их избрания кантональными парламентами. Если применяются прямые выборы, то избрание членов Совета кантонов проводится по мажоритарной системе в два тура. Каждый кантон посыпает в верхнюю палату по 2 представителя; полукантоны посыпают по одному представителю.
Кантональные парламенты — Большие советы, состоящие от 52 до 200 депутатов, избираются на четыре года. Иногда устанавливаются иные сроки полномочий: 5 лет во Флибуре, 3 — в Аппенцелль — Ауссеродене, 2 — в Граубюндене и т. д. Выборы обычно проводятся по пропорциональной системе, за исключением пяти кантонов (Граубюнден, Урн, Обвальден и др.).
Институты непосредственной демократии
Институты непосредственной демократии широко практикуются в Швейцарии на различных уровнях. Их появлению на национальном уровне предшествовало широкое применение различных голосований в кантонах и коммунах. На федеральном уровне основными этапами развития этих институтов были: народная инициатива в конституционной области включена в основной закон в 1891 г.; международные договоры неопределенной продолжительности или на срок более 15
На национальном уровне таким образом существует два института непосредственной демократии — народная инициатива и различные виды референдума (обязательный, факультативный, отклоняющий, конституционный, законодательный, по международным вопросам).
Об институтах непосредственной демократии при общем или частичном пересмотре конституции мы уже говорили. Действующая швейцарская конституция не предусматривает института народной инициативы при принятии простых законов. В этой сфере возможно только проведение отклоняющего референдума по требованию 50 тыс. избирателей или 8 кантонов в течение 90 дней до вступления закона в силу. Кантоны еще ни разу не воспользовались этим правом. Такие же правила распространяются и на федеральные постановления общего значения, вступление в силу которых не требует отлагательства. Они теряют сипу через год после их принятия Федеральным собранием, если в течение этого года не получат одобрения народа, в этом случае действие таких постановлений не может быть восстановлено (ст. 89 бис конституции). Могут проводиться факультативные референдумы и по некоторым международным договорам, если того потребуют опять-таки 50 тыс. избирателей или 8 кантонов. К таким актам согласно ст. 89 конституции относятся соглашения, имеющие неопределенную продолжительность действия и не подлежащие денонсации, а также влекущие многостороннюю унификацию права и предусматривающие присоединение к международной организации (как уже говорилось присоединение к организациям коллективной безопасности и к наднациональным сообществам передаются на референдум в обязательном порядке). Кроме того, по решению палат Федерального собрания указанные нормы о факультативном референдуме могут применяться и к другим договорам, не обладающим названными выше признаками.
На кантональном уровне институты непосредственной демократии распространены в большей мере, чем на федеральном. Наибольший интерес представляют ландсгемайнде — т. е. общий сход всех граждан в кантонах и полукантонах — Гларус, Обвальден, Нидвальден, Аппенцелль-Ауссерроден и Аппенцепль-Иннерроден. Численность участников таких собраний доходила в Гларусе до 10 тыс. избирателей в середине 80-х гг., хотя в Нидвальдене и Обвальдене соответственно собиралось 2,5 тыс. и 1,1 тыс. граждан. Последние цифры считаются показательными и для обеих частей кантона Аппенцепль. Компетенция ландсгемайнде весьма широка — они избирают органы исполнительной власти в составе 7–9 человек и председателя этого органа, производят полный или частичный пересмотр своих конституций и многое другое.
Народная законодательная инициатива в швейцарских кантонах достаточно распространена и принадлежит различному числу граждан. В кантонах, где нет ландсгемайнде, она требует несколько меньшего числа подписей, чем инициатива о конституционном пересмотре. Такая инициатива, передаваемая затем на народное голосование, т. е. на референдум, требует 800 подписей в кантоне Цуг, 1000 — в Шафхаузене, 2000 — в Жюре, 2500 — в Тургау, 4000 — в Люцерне, 6 тыс. — в Фрибуре и в Невшатепе, 18 тыс. — в Женеве, 12 тыс. — в Берне и в Во и т. д. Инициатива может быть оформленной и неоформленной.
Во всех кантонах проекты конституционного пересмотра должны передаваться на референдум, на котором предлагаемые изменения должны собрать абсолютное число голосов. Общий пересмотр основного закона требует число подписей от одного избирателя в кантоне Гларус и 300 — в полукантоне Аппенцелль-Иннерроден до 12 тыс. — в Во и самое большое в 15 тыс. в кантоне Берн. В кантоне Цюрих пересмотр конституции по народной инициативе влечет автоматическое возобновление полномочий Большого совета — т. е. кантонального парламента. Народная инициатива с последующим голосованием по поводу простого закона требует почти всегда того же числа подписей избирателей, что и по конституционным вопросам, а иногда чуть меньше (например, в кантоне Берн — 12 тыс. вместо 15 тыс., в Сант-Галлоне — 4 тыс. вместо 8 тыс.). Законодательный референдум по народной инициативе предусмотрен в 16 кантонах; в 4-х из них такое голосование должно проводиться и по международным соглашениям. Швейцарским кантонам известна и форма обязательного референдума. Например, в соответствии со статьей 77-1 конституции кантона Урн должны быть переданы на голосование «международные договоры, конкордаты и другие соглашения публичного права, которые не соответствуют положениям конституции, ее дополняют или влекут расходы, требующие проведения обязательного референдума».