Иностранное конституционное право (Под ред. проф. В.В. Маклакова)
Шрифт:
На практике, однако, персональный состав правительства не подвергается значительным изменениям. Чаще всего к пяти или шести прежним министрам добавляется одно или два новых лица. Федеральными советниками могут быть все швейцарские граждане, обладающие правом избираться в Национальный совет. Большинство министров вначале были парламентариями, хотя известны случаи, когда члены правительства избирались из числа послов, из состава правительств кантонов; в 1961 г. имел место случай, когда министром стал высокопоставленный чиновник министерства экономики. Конституция запрещает избирать более одного члена Федерального совета от одного и того же кантона (п. 1 ст. 96). Поэтому проблема отбора членов правительства почти всегда представляет весьма деликатную задачу. Кантоны Цюрих и Берн почти всегда имеют по одному месту в Федеральном совете, кантон Во — также почти всегда, а остальные кантоны представляемы в соответствии с признаваемой
Для министров установлены весьма многочисленные случаи несовместимости должностей: они не могут быть членами палат Федерального собрания, членами правительства какого-либо кантона, федеральными судьями или выполнять какие-либо обязанности на службе конфедерации. Министр не может быть членом парламента кантона или представительного учреждения коммуны, не может быть священнослужителем, не должен обладать иностранными титулами или наградами и др. Закон 1914 г. запрещает одновременное нахождение в правительстве родственников (братья, сестры, двоюродные братья и сестры и др.).
Президент конфедерации избирается в декабре каждого года совместно заседающими палатами Федерального собрания из числа членов Федерального совета, одновременно избирается и вице-президент Федерального совета. На следующий год они не могут быть вновь избраны, президент не может быть избран и вице-президентом. Один и тот же член Федерального совета не может занимать должность вице-президента два года подряд.
Президент конфедерации не обладает традиционными полномочиями главы государства парламентарной республики. Ему принадлежат лишь некоторые представительские функции. В Федеральном совете он руководит обсуждением, при равенстве голосов его голос имеет перевес. Вместе с Канцлером конфедерации он подписывает решения Совета. Он осуществляет наблюдение за администрацией, а в срочных случаях принимает решения от имени Федерального совета с последующим их одобрением или принимает решения в порядке делегирования.
Федеральный совет обладает значительной компетенцией в отношении пересмотра конституции; его роль заметна при подготовке законов; он дает свои заключения по проектам, находящимся на рассмотрении парламента, разрабатывает и представляет в Федеральное собрание свои законопроекты или постановления, требующие парламентского утверждения. Однако в отличие от других западноевропейских правительств, являющихся генератором законодательной деятельности, швейцарский Федеральный совет нечасто пользуется своим правом законодательной инициативы, ожидая «импульсов» от палат — принятия резолюции, постулатов или поступления предложении от кантонов. Когда такие импульсы проявляются, то роль правительства становится весьма и весьма значительной. Соответствующий департамент занимается подготовкой законопроекта. После принятия закона Федеральный совет является исполнителем закона. Он публикует принятый закон в официальном вестнике, а если поступило требование о проведении отлагательного референдума, то организует голосование.
Правительство издает ордонансы, которые обладают качествами настоящих законов. Например, оно принимает исполнительные ордонансы, регулирующие исполнение законов, административные и др. ордонансы. Конституция предусматривает возможность передачи союзным законодательством министерским департаментам и подчиненным им учреждениям каких-либо категорий дел, т. е. правительству могут быть предоставлены полномочия действовать в порядке делегированного законодательства. Правительство руководит внешней политикой Швейцарии, заботится о внешней безопасности, о сохранении независимости и нейтралитета страны: на обязанности правительства лежит и забота о внутренней безопасности, о поддержании порядка и спокойствия; оно ведает финансами страны, предлагает бюджет и представляет отчеты о доходах и расходах конфедерации. Кроме того, правительство следит за деятельностью кантонов, в ряде случаев оно обязано утверждать кантональные законы (например, об оседлости и избирательном праве в коммунах). Правительство может обращаться в Федеральный суд по поводу актов и законов кантонов; последний выносит решения при нарушении кантональными актами прав и свобод, федеральных законов, некоторых международных договоров.
Семь министров, включая Президента конфедерации, составляют высший орган исполнительной власти Швейцарии. Семь департаментов образуют исполнительный аппарат: политический департамент (или министерство иностранных дел); департамент внутренних дел (дороги, леса, культура, науки и искусство, библиотеки, музеи, статистика и др.); департамент
Федерализм и местное управление
Швейцария имеет федеративную форму политико-территориального устройства; она включает 23 кантона, три из которых разделены на полукантоны. Унтервальден включает попукантоны Нидвальден и Обвальден; он был образован при создании конфедерации. Аппенцель, включающий Ауссерроден и Инне-Роден, был разделен только в 1897 г. по конфессиональным соображениям, а Базель — на городской и сельский полукантоны в 1933 г. Полукантоны обладают теми же правами, что и «неразделенные» кантоны; у них две особенности — они посылают в Совет кантонов только по одному представителю, а не по два, а при национальных референдумах их голос считается как 1/2, а не как один голос. Такое деление имеет значение, когда, например, при изменении конституции требуется одобрение не только большинства избирателей, но и большинства кантонов.
Территория швейцарских кантонов весьма неодинакова: она колеблется от 36 кв. км у полукантона Базель-городской до 7106 кв. км у кантона Граубюнден; более половины кантонов имеет территорию менее 1 тыс. кв. км. Швейцарская федерация не связана с национальными особенностями проживающего в ней населения; она образовалась исторически. Население по языку делится на четыре группы — немецкую, французскую, итальянскую и ретороманскую. По переписи 1980 г. немецкий язык считали родным 65 % населения, французский — 18,41 итальянский — 9,8, ретороманский — 0,8. Языковые особенности населения в некоторой мере учитываются при формировании центральных органов власти, о чем мы говорили, и в деятельности кантонов. Официальными языками Швейцарии признаются немецкий, французский и итальянский. Федеративная структура Швейцарии благоприятствует разрешению национальных противоречий. Поддержанию государственной Целостности способствует, помимо исторических причин, экономическая, социальная и конфессиональная «солидарность» населения, живущего на территории страны, понимание взаимозависимости отдельных частей Швейцарии.
Швейцарские кантоны не обладают правом выхода из Союза, хотя в федеральной конституции отсутствует норма, регулирующая этот вопрос. Статья 3 конституции 1874 г. установила, что «кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен союзной конституцией, и как таковые осуществляют все права, которые не переданы союзной власти». По признанию швейцарских государствоведов кантоны обладают лишь теоретическим суверенитетом и только тогда, когда речь идет о пересмотре федеральной конституции. Кантоны имеют свои основные законы, которые не могут содержать что-либо противоречащего федеральной конституции; кантоны должны иметь республиканскую форму правления; они обязаны соблюдать некоторые формы непосредственной демократии, поскольку конституции кантонов должны быть приняты народом и они могут пересматриваться, если тот потребует абсолютное большинство граждан (л. 3 ст. 6 конституции 1874 г.). Конституции кантонов подлежат одобрению Федеральным собранием, в противном случае может последовать отказ в гарантиях этой конституции со стороны Федерации. В прошлом встречались такие отказы, но очень редко: в 1948 г. полукантону Базель-городской в отношении измененной статьи 58 его конституции, в отношении ст. 57 конституции полукантона Базель-сельский (названные нормы были признаны противоречащими статье 1 федеральной конституции); в 1958 г. такой же отказ последовал в отношении п. 3 ст. 84 основного закона кантона Во, принятого в мае 1956 г. (этот пункт был объявлен противоречащим статье 4 федеральной конституции).
В то же время кантоны имеют свое гражданство, равное представительство в верхней палате Федерального собрания, им предоставлено право законодательной инициативы в Федеральном собрании. Конфедерация консультируется с кантонами по некоторым вопросам — при разработке законов, подлежащих выполнению кантонами (л. 2 ст. 32 конституции 1874 г.) в том случае, когда конфедерация законодательствует по вопросам охраны труда рабочих и служащих, отношений между работодателями и нанимаемыми ими работниками, о коллективных договорах, о биржах труда, о страховании по безработицей в некоторых других вопросах трудового права, перечисленных в статье 34-тер, при законодательстве конфедерации по вопросам кинематографии (п. 4 ст. 27 тер), при законодательстве конференции о защите лиц и имущества в случае войны (п. 2 ст. 22-бис) и в некоторых других случаях.