КОНСПЕКТ ЛЕКЦИИ О НАРОДНОМ И ГОСУДАРСТВЕННОМ ХОЗЯЙСТВЕ
Шрифт:
По окончании льготного срока наступает заключение бюджета и свод итогов для выяснения его конечных результатов — успешности выполнения или же получившегося дефицита. Отчет этот составляется как финансовым ведомством, по данным финансовых касс о движении сумм (кассовый отчет), так и контрольным ведомством — по представленной отчетности всех ведомств и учреждений. Составленный отчет представляется законодательным учреждениям, для которых он является существенным материалом при обсуждении государственной росписи на новый сметный период.
Если разрешенных государственной росписью кредитов оказывается недостаточно для удовлетворения потребностей, признанных неотложными, а также если внезапно возникает необходимость в производстве расходов на предметы, вовсе не предусмотренных росписью, то приходится прибегать к дополнительным или так называемым сверхсметным кредитам. Сверхсметные кредиты являются вообще весьма нежелательным и опасным элементом в государственном хозяйстве, так как они испрашиваются часто на очень большие суммы, а в то же время, по условиям своего возникновения, не допускают подробного обсуждения и
Что касается России, то порядок составления государственной росписи у нас в основных своих чертах бьш установлен сметными правилами 22 мая 1862 года. В настоящее время после всех изменений и дополнений, последовавших в развитие нашего бюджетного законодательства, порядок этот представляется в следующем виде.
Основанием государственной росписи являются финансовые сметы доходов и расходов отдельных министерств и главных управлений. Сметы эти составляются центральными органами ведомств из сметы собственных доходов и расходов и из частных сметных расписаний подчиненных им местных учреждений, представляющих в центральное ведомство сведения о разрешенных им расходах по штатам и другим ассигнованиям, законом утвержденным. Все расходные сметные назначения должны быть подкреплены или, выражаясь технически, «очищены» ссылками на соответствующие узаконения, штаты и высочайшие повеления, а по расходам операционным должны сопровождаться объяснениями в необходимости именно такой, а не другой цифры испрашиваемого кредита. Внесение в сметы новых расходов без предварительного законодательного разрешения самого предмета или размера расходования допускается лишь к так называемому условному отпуску, т. е. с тем чтобы к расходованию этих кредитов было приступлено не иначе, как по испрошении законодательным путем разрешения на самый предмет и размер расходования. В доходном отделе смет приводятся соображения о тех законодательных и фактических данных, которые послужили основанием для приведенных в смете цифровых выводов. Все цифры сметы, как доходные, так и расходные, должны быть занесены под тем параграфом, статьей и пунктом, которые установлены для доходов общей классификацией государственной росписи, а для расходов — утвержденной для каждой сметы формой. К подобной смете каждого ведомства должны быть еще приложены краткий перечень доходов и расходов и объяснительная записка об изменениях в сметных предположениях против прошлого года, с изложением соображений по этим пунктам подлежащего ведомства.
Вместе со своей основной финансовой сметой каждое ведомство представляет также особую смету по принадлежащим ему так называемым специальным средствам. Специальными средствами называются сборы, доходы и капиталы, которые образуются частью из остатков от казенных ассигнований, частью же из пожертвований с благотворительной целью и составляют как бы частную собственность данного ведомства для расходов его на точно определенные потребности. Если специальные средства расходуются на предметы однородные с теми, которые входят в состав финансовой сметы данного ведомства, то соответствующая сумма специальных средств переносится в финансовую смету доходов управления под рубрикой "Пособия государственному казначейству".
Составленные отдельными ведомствами сметы препровождаются одновременно в Министерство финансов, Государственный контроль и Государственный Совет. Исключением из этого правила является смета Министерства императорского двора и уделов, которая вовсе не рассматривается указанными установлениями, а лишь общей суммой, по заявлению министра двора, вносится в проект государственной росписи. Своевременное представление смет отдельными ведомствами имеет громадное значение для надлежащего их обсуждения и потому строго установлено у нас законом. По закону сроки представления смет отдельными ведомствами установлены между 1 августа и 18 ноября, и в этот промежуток времени должны быть доставлены не только все сметы, но и дополнения к ним. После указанных сроков никакие изменения в сметах уже не допускаются. По получении смет Министерство финансов и Государственный контроль поверяют их с точки зрения соответствия их с действующими законоположениями и штатами, сравнивают с действительным исполнением смет за прошлый год и составляют свои заключения о степени пользы, своевременности и производительности предполагаемых расходов на те или другие потребности по сравнению с другими невыполненными государственными потребностями и имеющимися для удовлетворения их средствами. Замечания эти сообщаются подлежащим министрам и препровождаются в Государственный Совет, которому принадлежит право высшей поверки смет с точки зрения общегосударственной пользы, своевременности и настоятельности заявленных расходов. На сделанные замечания подлежащие министерства представляют в Государственный Совет свои заключения. К 1 октября туда же поступает отчет Государственного контроля по исполнению государственной росписи за последний истекший сметный период (см. прим. на с. 359).
Самое обсуждение смет сосредоточивается в Департаменте государственной экономии Государственного Совета и происходит в присутствии министра финансов, государственного контролера и тех министров или главноуправляющих отдельными частями, чьи сметы рассматриваются. Свое заключение Департамент государственной экономии постановляет в форме журнала. По рассмотрении
Высочайше утвержденная и распубликованная государственная роспись становится обязательным к исполнению законом, и на основании ее министерствам и главным управлениям открываются разрешенные им кредиты. Относительно перевода кредитов действует, как уже упомянуто выше, система неполной специализации, именно распорядителям кредитов (министрам и главноуправляющим) предоставлено право заменять при исполнении финансовых смет недостачи сбережениями по второстепенным подразделениям (статьям) в пределах одного и того же главного подразделения (параграфа). Кроме того, министрам, по соглашению с министром финансов, предоставлено право производить мелочные издержки до 1000 рублей из предвидимых вообще сбережений. Свободные остатки от сметных ассигнований по истечении льготных сроков причисляются к общим ресурсам Государственного казначейства. Исключение из этого правила представляют остатки от некоторых кредитов. Так например, остатки от кредитов на содержание соборов, монастырей, сельского и городского духовенства поступают в распоряжение духовного ведомства, а остатки от кредитов на содержание личного состава управлений и на канцелярские расходы идут на награды и пособия чиновникам.
Что касается сверхсметных кредитов, то по действующим у нас сметным правилам они должны быть испрашиваемы через Департамент государственной экономии, по предварительном сношении с министром финансов и государственным контролером, причем в представлении об открытии этих кредитов должны быть указаны причины, по которым размер или самый предмет расхода, признаваемого в данное время неотложным, не мог быть предвиден при составлении действующей сметы. Исключение из этого правила составляют сверхсметные кредиты, требующие по военным и политическим обстоятельствам особой быстроты и тайны, и затем сверхсметные кредиты по высочайшему двору. Эти кредиты испрашиваются всеподданнейшими докладами подлежащих министров, по соглашению с министром финансов, помимо Государственного Совета. Точно так же всеподданнейшими докладами министра финансов испрашиваются кредиты по расходам, относимым на счет общего занесенного в государственную роспись фонда на экстренные в течение года надобности. Наконец, непосредственному распоряжению министра финансов предоставлено открытие кредитов по некоторым неизбежным к производству расходам по системе государственного кредита, по решениям суда и по выдаче пенсий и пособий. Кроме того, в течение вакантного в Государственном Совете времени министру финансов предоставлено, в случаях особой неотложности, например, для предотвращения какого-либо народного бедствия, открывать авансом в счет сбережений по сметам кредиты на непредусмотренные сметами расходы. Но по возобновлении заседаний Государственного Совета министры, по ведомству которых были открыты означенные кредиты, должны войти с особыми представлениями об их утверждении (см. прим. на с. 359).
Лекция IV
Состав бюджета. — Обыкновенные доходы: частноправовые и общественно-правовые. — Чрезвычайные доходы. — Обыкновенные расходы. — Чрезвычайные расходы.
Бюджет, или государственная роспись доходов и расходов, должен представлять, как уже было сказано, полную картину финансов государства. В нем должны найти свое выражение все доходные статьи государства и все производимые за их счет расходные ассигнования. Такое объединение всех поступлений и платежей в одной общей росписи требует предварительного установления строгой классификации бюджета, т. е. систематизирования доходов и расходов соответственно отличающим их общим характерным признакам.
Прежде всего как теория, так и финансовая практика устанавливают разделение государственных доходов и расходов на обыкновенные и чрезвычайные, хотя и общепризнанных точных определений этих двух категорий ни теория, ни практика не дает. В общем, можно лишь сказать, что под обыкновенными доходами и расходами понимают поступления и ассигнования более или менее постоянного характера, повторяющиеся из года в год, вытекающие из нормального положения вещей в стране и направленные к удовлетворению текущих потребностей государственного управления, а потому и легко предусмотримые при составлении государственной росписи. К чрезвычайным же доходам и расходам относят поступления и ассигнования более или менее случайного характера, направленные к удовлетворению неожиданных и вообще временных потребностей, а равно назначенные на покрытие затрат долговременного характера, выходящих за пределы сметных назначений, посильных для одного бюджетного периода. На практике провести между этими категориями вполне ясную и резкую границу невозможно, в особенности же по отношению к расходам, и потому не удивительно, что бюджеты отдельных государств представляют в этом отношении большое различие, а некоторые, как, например, бюджеты Франции и Англии, и вовсе не содержат в себе подобных разделений. У нас в России доходы и расходы разделяются на обыкновенные и чрезвычайные.