Конституционное право Российской Федерации

Шахрай Сергей

При этом единство многообразных по форме субъектов Федерации отражается не только в объединяющем их родовом понятии, но и в том, что Конституция устанавливает равноправие всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса, таких как право иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации и др.

Важнейшим принципом федеративного устройства Российской Федерации является ее государственная целостность. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность и неприкосновенность его территории, включающей в себя территории субъектов Федерации (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ); гарантируется единство экономического пространства, не допускающее установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; используется единая денежная единица – рубль; устанавливается верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается

единство систем государственной власти; все субъекты Федерации рассматриваются как находящиеся в составе Российской Федерации; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительному ведению Российской Федерации; у субъектов Федерации отсутствует право выхода из состава Федерации или иного изменения своего статуса без согласия Российской Федерации, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу для государственной целостности страны и единства системы государственной власти (ст. 4, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др. Конституции РФ).

На определенном этапе развития отечественного конституционализма залогом такой целостности стал Федеративный договор 1992 г., который затем, выполнив свою историческую миссию, позволил перейти к следующему этапу государственного строительства новой России. Важная роль в этом процессе была отведена закрепленной в абз. 4 ч. 1 разд. II «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ формуле, согласно которой в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора действуют конституционные нормы. Поскольку Основной закон в части своих норм, закрепленных в ст. 71–73, был сформулирован таким образом, что пошел дальше конструкции Федеративного договора, постольку эти конституционные положения фактически сменили Федеративный договор и определили современный вектор развития российского конституционализма. Указанным образом положения Федеративного договора с необходимыми изменениями были, по сути, инкорпорированы в текст Конституции РФ. При этом формально-юридически принятие Конституции РФ 1993 г. и одновременное прекращение действия Конституции РСФСР 1978 г. не привело к утрате действия Федеративного договора. В соответствии с положениями ч. 3 ст. 11 Основного закона «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами…».

Здесь необходимо добавить, что закрепление в процитированной конституционной норме формулы «и иными договорами» сыграло свою важную историческую роль, позволив подписать, в частности, Договор о разграничении предметов ведения с Республикой Татарстан, что, как известно, решающим образом способствовало сохранению территориального единства и единства конституционного пространства нашей страны 153 .

Все субъекты Федерации независимо от их конституционно-правовой формы без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах. При этом каждый из субъектов Федерации вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов, находящихся в составе края или области. Конституционный принцип равноправия субъектов Федерации, выступая важной характеристикой российского федерализма, выражается также в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации.

153

На это обстоятельство обратили внимание и зарубежные исследователи. Так, К.Е. Граней, первая из западных специалистов посвятившая книгу особенностям конституционно-правового статуса Республики Татарстан в рамках российского федерализма, отмечает, что благодаря взвешенной политике федерального центра и большой работе, проделанной органами власти Татарстана, «проект Татарстанского суверенитета» (Tatarstan’s «sovereignty project») демонстрирует пример обуздания центробежных тенденций, «самоограничения автономии и выступает не угрозой территориальной целостности России, а играет положительную роль, наполняя российский федерализм подлинным смыслом» (см. подробнее: Graney K.E. Of Khans and Kremlins: Tatarstan and the Future of Ethno-Federalism in Russia. Plymouth, 2009).

В рецензии на эту работу Б. Резвани подчеркивает: «главный вывод Кэтрин Граней заключается в том, что «проект Татарстанского суверенитета» не только способствовал целостности России, но и развивает форму российского федерализма в положительную сторону». Ключевую роль в этом сыграла возможность договорных отношений с федеральным центром: Татарстан получил высокую степень свободы в своих внутренних делах, а Россия, благодаря Татарстану, – международные связи с Организацией исламского сотрудничества (OIC) и мусульманскими странами. Татарстан стал хорошим примером для других субъектов Федерации, демонстрирующим, как можно реализовать свой суверенитет в пределах Российской Федерации (см.: Rezvani Babak (University of Amsterdam). Katherine E. Graney. Of Khans and Kremlins: Tatarstan and the Future of Ethno-Federalism in Russia. Plymouth: Lexington Books, 2009, xxxvi+190pp. Reviews, Europe-Asia Studies. University of Glasgow. Vol. 63. N 8. October 2011. P. 1522–1523).

Необходимо особо отметить, что действующая Конституция РФ принципиально не использует понятие «равенство» в отношении субъектов Федерации. Очевидно, что они не тождественны в экономическом, географическом, демографическом, национальном и иных отношениях. Но это не означает их неравноправия или асимметрии конституционного статуса. Закрепленное в Конституции равноправие субъектов Федерации означает их политико-правовую равноценность. Подобно тому, как предусмотренные Основным законом равные права и свободы человека и гражданина равноценны для каждой личности, так и конституционное право равнозначно для всех субъектов Федерации. В этом – квинтэссенция российской модели федерализма, заложенной в Конституции РФ 1993 г.

Таким образом, федерализм – это концептуальное разделение власти «по вертикали». Федеративное государство именно потому и является одной из характеристик политического

устройства, а равно входит в качестве составного элемента в основы конституционного строя, что в этом плане федерализм выступает важнейшей гарантией демократического государства и демократического политического режима.

Республиканская форма правления. Являясь суверенным государством, Российская Федерация самостоятельно устанавливает форму правления, определяющую организацию органов государственной власти и порядок их деятельности. Форма правления есть способ организации верховной государственной власти. В форме правления находит внешнее выражение содержание государства. Исторически форма правления всегда была проявлением конкретной национальной государственности. В форме правления существенный элемент – это правовое положение главы государства. Россия в своем развитии прошла различные формы правления: монархия до 1917 г., республика Советов в советский период. Последняя юридически не имела главы государства. Президиум ЦИК, впоследствии Президиум Верховного Совета СССР, конституционно выступал в роли коллегиального главы государства. Фактически же им был лидер партии коммунистов. Таков был реальный механизм власти в Советском государстве, который отражал сущность авторитарной системы.

Российское государство, как известно, характеризуется как демократическое государство с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ).

Республиканская форма правления, в отличие от монархической, характеризуется тем, что народ, осуществляя свою власть, непосредственно или через избранных представителей формирует высшие органы государственного управления, в том числе избирает главу государства, который должен быть периодически сменяемым и ответственным перед народом 154 .

154

Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. И.А. Конюхова (Умнова). 3-е изд., испр. и доп. М., 2006. С. 12.

Различают два основных вида республики: президентскую и парламентскую. В классической президентской республике глава государства избирается народом путем прямых выборов, не несет политической ответственности перед парламентом, но и не может распустить его. Правительство ответственно только перед президентом, который является главой исполнительной власти. В парламентской республике президент чаще всего избирается парламентом. Им же формируется правительство, которое ответственно не перед президентом, а перед парламентом 155 .

155

См. подробнее: Симонишвили Л.Р. Государственно-правовая модель республики со смешанной формой правления (теоретический анализ): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004; Альберт Р. «Выгоды», доступные президентским республикам, в условиях парламентских демократий // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 3 (82). С. 32–58; Шулькина А.Л. Президентская республика в России: теоретико-правовой и исторический анализ // Философия права. 2010. № 2. С. 117–120; Шаишмелашвили Л.И. Президентская республика – форма государственного правления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тбилиси, 2001; Пушкарев С.В. Нетипичные формы республик с президентской системой правления // Современное право. 2012. № 7. С. 16–19; Кайнов В.И. Президентская республика как форма правления: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1995.

Конституционная модель республики означает, что с принятием Конституции 1993 г. Российское государство следует рассматривать как новую конституционную организацию государственной власти, учрежденную российским многонациональным народом 156 .

Таким образом, Россию нельзя отнести ни к одному из классических видов республик. Она сочетает в себе некоторые признаки президентской республики: всенародное избрание главы государства, политическая ответственность Правительства перед ним, широкий круг полномочий Президента в сфере исполнительной власти. В то же время ей присущ и ряд признаков парламентской республики: Президент РФ не возглавляет Правительство РФ, может распустить Государственную Думу Федерального Собрания РФ.

156

Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / А.С. Автономов, Н.С. Бондарь, А.М. Ковалев, А.П. Любимов и др.; Рук. авт. кол. и отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 87–88.

Вопреки распространенному мнению о якобы «суперпрезидентском» характере Российской республики 157 в Конституции РФ изначально заложена модель президентско-парламентской республики с «неклассическим» разделением властей.

Характерно, что в свое время эксперты Венецианской комиссии абсолютно не усматривали в Конституции РФ какого-либо закрепления модели личной диктатуры, авторитарного режима и характеризовали новый Основной закон России как соответствующий принципам демократического правового государства, основанного на господстве права и уважении к правам человека и гражданина.

157

См., например: Авакьян С.А. Конституция России: сложный юбилей // Российская Федерация сегодня. 2003. № 22 htm); Голосов Г.В. Вопрос вопросов // Газета.Ru. 2012. 6 февраля comments/2012/02/06_x_3989957.shtml); Shevtsova L.F. The Problem of Executive Power in Russia // Journal of Democracy. Vol. 11. N 1. 2000. P. 32–39; Fish M.S. The Pitfalls of Russian Superpresidentialism // Current History. 1997. October. P. 326–330; Idem. When More Is Less: Superexecutive Power and Political Underdevelopment in Russia // Russia in the New Century: Stability or Disorder? / V.E. Bonnell, G.W. Breslauer (eds). Boulder, Colo.; Oxford, UK, 2001. Р. 15–34; Моисеев С.В. Искушение суперпрезидентской системой // Pro et Contra. 1998. Т. 3. № 3. С. 74–86 и др.