Краткая история США
Шрифт:
Особенно ярко растущая зависимость конгресса от главы исполнительной власти проявилась, когда администрация предложила Закон о торговых соглашениях, который позволил бы президенту снижать тарифные ставки до 50 % для стран, готовых пойти на аналогичные уступки. Республиканцы в палате представителей решительно возражали против этого предложения, называя его неконституционным, поскольку любые законопроекты, касающиеся повышения налогов, должны исходить от нижней палаты. И демократам пришлось внести в законопроект изменения, ограничивающие полномочия президента по этому закону сроком в три года, и оговорить, что любое подобное соглашение заключается на три года. С этими оговорками закон прошел, и Рузвельт подписал его 12 июня 1934 г. Таким образом конгресс уступил президенту власть, которую ревниво охранял более 150 лет.
6 июня 1934 г. конгресс также учредил Комиссию по ценным бумагам и биржам для предотвращения манипулирования ценами на акции и ограничения спекуляции и недобросовестной практики на
В 1934 г. результаты промежуточных выборов, на которых правящая партия традиционно теряет места, стали для республиканцев полной неожиданностью. Они рассчитывали увеличить свое присутствие в конгрессе, а вместо этого потеряли места и в палате представителей, и в сенате. Как отметил один историк, никогда еще Республиканская партия не несла подобных потерь. В нижней палате осталось только 103 республиканца, в то время как демократы получили 322 места, а независимые депутаты – 10 мест. Положение республиканцев в сенате было не лучше: у демократов 69 мест, у республиканцев – 25, у независимых депутатов – 2 места.
Впрочем, в стране сформировалась оппозиция Рузвельту, и не только среди консервативных бизнесменов, которые считали, что он потворствует рабочим и чрезмерными расходами разоряет страну, но и среди более радикально настроенных левых сил. Сенатор от Луизианы Хьюи Пирс Лонг, например, предложил поделить богатства страны и гарантировать каждой семье ежегодный доход в 2500 долларов. Преподобный Чарльз Эдвард Кофлин, священник из Детройта, имевший большую радиоаудиторию, называл Рузвельта «орудием Уолл-стрит», а доктор Фрэнсис Е. Таунсенд из Калифорнии требовал для каждого гражданина старше шестидесяти лет ежемесячной пенсии в 200 долларов.
4 января 1935 г. в ежегодном послании конгрессу Франклин Рузвельт отказался от многих идей Первого Нового курса и изложил программу социальных реформ, которую историки называют Вторым Новым курсом. Первой в списке социальных реформ стала программа помощи безработным стоимостью 5 миллиардов долларов по Закону об ассигновании на чрезвычайную помощь, принятому от 8 апреля 1935 г., которым учреждалась Администрация развития общественных работ. Рузвельт предложил Гарри Гопкинсу, главному поборнику государства всеобщего благоденствия, возглавить эту организацию. Создавались рабочие места для представителей свободных профессий, таких как музыканты, актеры, писатели и историки, а также для студентов колледжей, клерков, секретарей и других безработных. В следующие шесть лет Администрация развития общественных работ потратила более 11 миллиардов долларов и дала работу миллионам американцев. Сразу за Законом об ассигновании на чрезвычайную помощь были приняты Закон о сохранении и улучшении плодородия почв и Закон об Администрации электрификации сельских районов. Распоряжением президента на основании Федерального закона о чрезвычайной помощи была создана Национальная администрация молодежи. Возможно, наиболее важным из всех принятых в этот период законов стал Закон о социальном страховании, в соответствии с которым создавалась система федеральных пособий по безработице и пенсий по старости. Тем самым федеральному правительству были переданы функции, которые прежде принадлежали семьям, штатам и местным органам власти. По Закону о социальном страховании с 1 января 1937 г. вводился налог на оклады служащих и зарплатные платежи работодателей, но выплаты пенсий должны были начаться только с 1942 г. В 1939 г. была принята поправка, переносившая эту дату на 1940 г. Впрочем, под действие закона не подпадали домашняя прислуга, сельскохозяйственные рабочие, государственные служащие и представители некоторых свободных профессий. Позже закон был изменен, и его действие распространилось и на другие профессии.
Столь же важным стало принятие 23 августа 1935 г. Закона о банках, единственного закона, коренным образом пересматривавшего Закон о федеральной резервной системе, согласно которому новый Совет управляющих получал полный контроль над процентными ставками, резервными требованиями и операциями банков Федерального резерва на открытом рынке.
5 июля 1935 года был принят Национальный закон о трудовых отношениях (более известный как Закон Вагнера по имени одного из его авторов, сенатора от штата Нью-Йорк Роберта Вагнера), в соответствии с которым учреждался совет, в чью компетенцию входил надзор за коллективными соглашениями трудящихся и работодателей. Закон дал правительству право выступать в поддержку прав трудящихся во время коллективных переговоров и обязывал работодателей допускать организацию профсоюзного движения в их компаниях. И закон Вагнера, и Закон о социальном страховании были, вероятно, наиболее радикальными проектами Второго Нового курса. Кроме того, Закон о холдингах коммунального обслуживания требовал разделения крупных электрических и газовых холдинговых компаний и передавал их финансовые операции под надзор Комиссии по ценным бумагам и биржам. Со временем холдинговые
Несмотря на многочисленные достижения, к концу своего первого президентского срока Рузвельт столкнулся с растущей оппозицией в конгрессе со стороны консервативной части демократов и республиканцев. Кроме того, совершенно неожиданно он встретил сопротивление и в Верховном суде. В «черную пятницу», 27 мая 1935 г., единогласным решением суд отменил некоторые положения Закона о восстановлении национальной промышленности в деле «Schechter Poultry Corp. против Соединенных Штатов». Суд заявил, что конгресс ненадлежащим образом делегировал права частным производителям и вмешался в дела предприятий, занимавшихся деятельностью внутри штатов, а также делегировал законодательные полномочия исполнительной власти, что противоречит конституции. В январе следующего года по делу «Правительство США против Батлера» Верховный суд объявил неконституционным Закон о регулировании сельского хозяйства 1933 г., который санкционировал выплаты фермерам за прекращение обработки земель, потому что по этому закону государственная власть вторгалась в торговлю внутри штатов. Затем в мае 1936 г. в деле об ископаемом угле Верховный суд признал неконституционным Закон о регулировании угольной промышленности (Закон Гаффи – Снайдера), объявив, что добыча угля входит в компетенцию штатов. Фактически Верховный суд парализовал усилия президента и конгресса в борьбе с депрессией. В некоторых случаях решение суда принималось простым большинством голосов, и в адрес Верховного суда посыпались обвинения в том, что он пытается заниматься законодательной деятельностью путем принятия судебных постановлений.
Многие настаивали на том, что полномочия Верховного суда следует ограничить, лишив его права объявлять закон неконституционным или требуя принимать подобные решения единогласно, или позволить конгрессу преодолевать решения суда двумя третями голосов, как при преодолении президентского вето.
Конфликт достиг высшей точки, когда Рузвельт был избран президентом на второй срок, уверенно победив в президентской гонке 1936 г. республиканца Альфреда M. Лэндона из штата Канзас. На конвенте демократы отменили требование о принятии решения большинством в две трети голосов при выдвижении кандидата в президенты, хотя этого правила неуклонно придерживались с первого Демократического конвента в 1832 г., и заменили его простым большинством голосов. В своей речи о согласии баллотироваться Рузвельт осудил новый «деспотизм, прикрытый одеяниями юридических санкций». Республиканская предвыборная платформа называла Новый курс грубым нарушением конституции и обвиняла Рузвельта в узурпации полномочий конгресса.
Но необычайная популярность Рузвельта обеспечила ему 60,4 % голосов избирателей и победу во всех штатах страны, кроме Мэна и Вермонта. Вновь став президентом, Рузвельт отдал многие должности в федеральных ведомствах и в ведомствах штатов членам Демократической партии. В палате представителей демократы получили подавляющее большинство, заняв 333 места по сравнению с 89 у республиканцев, в сенате соотношение было 76 к 16. Воодушевленный столь мощной поддержкой избирателей, Рузвельт совершил ошибку, решив изменить состав Верховного суда. Он вознамерился просить конгресс предоставить ему полномочия назначать нового судью в дополнение к каждому судье, прослужившему в суде десять лет и не вышедшему на пенсию в течение шести месяцев после достижения семидесяти лет. Из девяти членов Верховного суда («девяти стариков», как их насмешливо называли) шести судьям уже исполнилось семьдесят. Никто не сомневался, что Рузвельт рвется отомстить Верховному суду за его недавние решения, отменявшие ключевые пункты Нового курса. Если бы такой план был одобрен конгрессом, состав Верховного суда увеличился бы до 15 членов, и, поскольку шестерых из них назначил бы Рузвельт, большинство судей поддерживали бы Новый курс. Президент решил заранее не информировать руководство партии в конгрессе о своих намерениях, поскольку понимал, как выразился спикер Уильям Бэнкхед, «какой адский шум поднимется».
И шум поднялся. Уже очень долгое время неприкосновенность суда оставалась общепризнанной, и американский народ понимал и ценил то, что традиционно Верховный суд находится вне политики, но для Франклина Рузвельта значение имели только консерватизм судей и их очевидное противодействие социальным и экономическим реформам. Вот почему Рузвельт любой ценой хотел реализовать свой план по «расширению состава суда», хотя многие американцы рассматривали его действия как незаконную попытку уничтожить независимость судебной системы. Его намерения привели лишь к дальнейшему отчуждению многих членов конгресса, которые возмущались его претензиями на законодательную власть, но молчали, опасаясь недовольства своих избирателей. Теперь, после выборов, они открыто проявляли свое несогласие. В сущности, Демократическая партия уже начала раскалываться по региональному и идеологическому признаку. Возникла новая консервативная двухпартийная коалиция из южных демократов и северных республиканцев. Убедившись, что электорат будет противостоять любому вмешательству в работу Верховного суда США, они уже не боялись утратить популярность в глазах избирателей. Председатель юридического комитета палаты представителей Хаттон Саммерс ликовал: «Парни! Теперь-то мы свое возьмем».