Кризис и Левиафан. Поворотные моменты роста американского правительства
Шрифт:
Вне государственных органов власти мало кто в достаточной мере информирован, чтобы распознать точные контуры чрезвычайной ситуации и сформулировать всесторонние планы выхода из нее. Граждане склонны одновременно требовать а) большей активности государства и б) поменьше исследований, совещаний, споров об альтернативах и вообще «надлежащего порядка» в принятии решений на государственном уровне. В 1932 г., ровно за год до фейерверка мероприятий Нового курса, которым разразился Франклин Рузвельт в первые сто дней своего первого президентства, Феликс Франкфуртер сожалел, что «в спешке стряпается… одна мера за другой… Их именуют экстренными мерами, и любая просьба действовать обдуманно, любое предложение детально обсудить, исследовать альтернативы воспринимались как помеха, или доктринерство, или то и другое одновременно» [160] . Чтобы привлечь к принятию решений людей со стороны, нужно время, а во время кризиса его крайне мало. Вследствие этого властям удобнее действовать в соответствии с собственными предпочтениями (которые, возможно, расходятся с предпочтениями общества). Так они и поступают.
160
Frankfurter to Walter Lippmann, April 12, 1932, цит. по: Larry G. Gerber, The Limits of Liberalism: Josephus Daniels, Henry Stimson, Bernard Baruch, Donald Richberg, Felix Frankfurter and the Development of the Modern American Political Economy (New York: New York University Press, 1983), pp. 267–268.
Но
Готовность граждан терпеть тяготы, которые приходится нести ради политических целей, уменьшается по мере того как бремя этих тягот растет. Эта обратная пропорциональность всего лишь следствие экономического закона спроса и предложения. Даже самые популярные (поначалу) войны теряют поддержку по мере того как растут потери, растут налоги, а молох войны пожирает все больше ресурсов, нужных для производства гражданских благ и услуг.
Много пушек и мало жратвы —Это не каждому по вкусу.Глотая газ, как говорят,Не заливаешь жажды,А без теплых подштанниковСолдат бывает лишь летом хоть куда [161] .161
Bertolt Brecht, „Guns Before Butter,“ 1939.
Государственные чиновники знают, что терпение граждан имеет предел. Если злоупотребить их терпением, под угрозой окажется не только успех проводимой политики, но и политическое выживание парламента и правительства [162] .
Понятно, что граждане не отреагируют на возложенные на них издержки, если не будут о них знать. Возможность создать зазор между реальными расходами и теми, о которых будет известно публике, – сильное искушение для государства, проводящего дорогостоящий политический курс в дни общенациональной чрезвычайной ситуации. Оставляя за скобками принесенные в жертву жизни, проще всего считать денежные издержки. Их может подсчитать каждый (в собственной налоговой декларации), их легко суммировать (совокупные налоговые поступления государства). Если государство намерено упорствовать в проведении политики, сопряженной с неожиданно высокими издержками, ему следует найти способ заместить денежные издержки неденежными. Такое замещение ослабит понимание гражданами того, как велики их жертвы на самом деле, и, следовательно, они будут меньше протестовать и сопротивляться [163] .
162
Richard D. Auster and Morris Silver, The State as a Firm: Economic Forces in Political Development (Boston: Martinus Nijhoff, 1979), pp. 57–62. Джон Или говорит о «мобилизации внутри общенациональной мобилизации», т. е. о «согласованных усилиях заинтересованных групп распорядиться своими политическими и материальными ресурсами таким образом, чтобы предотвратить или уменьшить отрицательные последствия проводимой государством политики» «John W. Eley, „Management Structures for Industrial Mobilization in the 1980s: Lessons from World War II,“ in Mobilization and the National Defense, ed. Hardy L. Merritt and Luther F. Carter (Washington, D.C.: National Defense University Press, 1985), p. 33).
163
Мюррей Вейденбаум отмечает, что федеральное правительство, использовавшее начиная с Нового курса и Второй мировой войны политику государственных закупок для достижения вспомогательных социально-экономических целей, получило «преимущество», так как ему не нужно было запрашивать «у Министерства финансов дополнительных прямых ассигнований», а потому «казалось, что ограничительные правила государственных закупок ничего не стоят». «Косвенный ущерб не привлекал особого внимания». См.: Murray Weidenbaum, Business, Government, and the Public, 2nd ed. (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1981), pp. 176–177.
Специалисты в области государственных финансов говорят о «фискальной иллюзии». Как писал Нордлингер, эта идея «неявно предполагает, что государственные чиновники периодически идут на расходование б'oльших сумм, чем одобрили избиратели, что они зачастую наращивают долю доходов, собираемых с помощью косвенного налогообложения, чтобы „скрыть“ часть расходов, ложащихся на избирателей, и что таким образом они транслируют собственные предпочтения в государственную политику» [164] . Благодаря этому в распоряжении демократического государства оказывается больше ресурсов, чем оно имело бы, будь граждане по-настоящему хорошо информированы. Фискальная иллюзия, обеспечиваемая лишь такими стратагемами, как подоходный налог, взимаемый путем вычетов из зарплаты, или вызванный инфляцией переход граждан в категории, подлежащие обложению подходным налогом по более высоким ставкам, делают правительство всего лишь больше, но не обязательно продвигают его к Большому Правительству.
164
Nordlinger, Autonomy, p. 57. См. также: Alt and Chrystal, Political Economics, p. 194; James E. Alt, „The Evolution of Tax Structures,“ Public Choice 41 (1983): 183, 208–210; Edgar K. Browning and Jacquelene M. Browning, Public Finance and the Price System, 2nd ed. (New York: Macmillan, 1983), p. 72.
Другой способ сокрытия государственных расходов, который замещает рыночную экономику командной, на самом деле порождает Большое Правительство. Экономисты проанализировали такой тип сокрытия государственных расходов на примере воинского призыва [165] . Сходным образом можно подвергнуть анализу все уловки, используемые государством, чтобы распоряжаться ресурсами по своему усмотрению, не покупая их на открытом рынке [166] .
Многие операции по сокрытию государственных расходов остаются незамеченными, потому что государство платит гражданам вроде бы в обмен на полученные от них ресурсы. Платят даже солдатам, призванным на воинскую службу. Но когда государство вводит регулирование цен или «обходит» рынок другим способом – скажем, наделив покровительствуемые отрасли первоочередным правом на получение сырья, – цены перестают отражать полную величину альтернативных издержек, связанных с закупаемыми товарами и услугами. Не платя полной рыночной цены, государство часть товаров и услуг получает по сути даром. В результате таких государственных поборов частные поставщики и пользователи ресурсов несут
165
Walter Y. Oi, „The Economic Cost of the Draft,“ American Economic Review 51 (May 1967): 39–62; Martin Anderson, ed., The Military Draft: Selected Readings on Conscription (Stanford, Calif.: Hoover Institution Press, 1982), esp. pp. 347–389; Browning and Browning, Public Finance, pp. 412–416.
166
Frey, Modern Political Economy, pp. 30, 109, 117, 120.
167
Ср.: Becker, „Competition among Pressure Groups,“ pp. 373, 381–388. В модели Беккера предполагается, что люди не только не знают о балластных издержках, но и основывают на этом знании свое политическое поведение. Беккер не приводит эмпирических свидетельств в поддержку этого предположения, которое мне представляется притянутым за уши.
А как быть с утверждением, что у государства нет иного выбора, кроме как заместить, хотя бы отчасти, рыночную (обнажающую издержки) экономику на командную (скрывающую издержки)? Часто предполагают, что в условиях кризиса рыночная экономика не работает, особенно если речь идет о кризисе крупномасштабной военной мобилизации. Рынок, говорят нам, слишком медлителен, а когда на кон поставлено выживание страны, необходимо мобилизовать ресурсы со всей мыслимой скоростью. Рынок, говорят нам, не пойдет на риски, связанные с переоснащением производства и перемещением капитала под нужды оборонного заказа в условиях временн'oй неопределенности. Рынок, говорят нам, не в состоянии собрать те гигантские деньги, которые могут потребоваться для реализации конкретных огромных военно-промышленных проектов. Поэтому в кризис у государства нет выбора, кроме как потеснить рыночную экономику. Принятые в свободной рыночной экономике методы налогообложения и государственных расходов просто не позволят достичь нужных целей. «Считалось, что для мобилизации национальных ресурсов на оборонные нужды… рынок и соответствующие методы регулирования безнадежно непригодны. Требовалась административная сеть, способная осуществлять комплексное планирование и директивное исполнение» [168] .
168
Ellis Hawley, „Three Facets of Hooverian Associationalism: Lumber, Aviation, and Movies, 1921–1930,“ in Regulation in Perspective: Historical Essays, ed. Thomas K. McCraw (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), p. 98. Каталог всех аргументов в пользу отказа от рыночной экономики в период крупномасштабной войны см.: Donald H. Wallace, Economic Controls and Defense (New York: Twentieth Century Fund, 1953). Современный вариант этого подхода см.: Sir Alec Cairncross, „Economics in Theory and Practice,“ American Economic Review 75 (May 1985): 3–5.
Но если этот аргумент верен, он говорит совсем иное, чем хотели бы сказать его сторонники. Приходится признать – даже рискуя впасть в тавтологию, – что все, чего государство пытается достичь с помощью командно-административной системы, действительно совершается. Иными словами, труд, организационные ресурсы, сырье и капитал в самом деле направляются в производство товаров и услуг, на которые появился новый спрос в соответствии с перечнем государственных закупок. А раз это происходит, значит, такое возможно. Значит, проблема не в чисто технических ограничениях.
Разоблачающий вопрос таков: может ли государство побудить частных владельцев нужных ему ресурсов предоставить их добровольно, не прибегая к принуждению и вмешательству в систему ценообразования? Ответ: возможно, да. Но ясно одно: общество покрывает полные издержки государственной политики. Никакие трюки с дефицитным бюджетом, или инфляционным финансированием, или фискальными выкрутасами не меняют того факта, что возможности, упущенные обществом из-за изъятия реальных ресурсов из производства частных благ и передачи их на производство государственных благ, представляют собой реальные, прямые и неперекладываемые издержки. Вполне возможно, что если бы государство попыталось выплатить приемлемую денежную компенсацию каждому солдату, инвестору и владельцу сырья, требуемые суммы превзошли бы максимально возможные налоговые поступления, т. е. все то, что можно изъять у населения сверх необходимого для выживания [169] . В этом случае государству не хватит никаких фискальных поборов на покупку всего нужного на открытом рынке, где за ускоренное перемещение ресурсов и за все формы риска приходится платить так же, как и за приобретаемые товары и услуги [170] . То есть либо государство сумеет профинансировать покупку товаров и услуг в условиях чрезвычайной ситуации из налоговых поступлений – и тогда аргумент в пользу необходимости перехода на время кризиса к командной экономике терпит крах, – либо не сумеет.
169
J. M. Clark, „Basic Problems and Policies,“ in Wallace, Economic Controls and Defense, p. 245: «Никакая налоговая система… не смогла бы отвлечь на государственные нужды столь же большую долю долларовых доходов страны, какой составляют реальные ресурсы, требуемые для тотальной войны».
170
О более высоких затратах на ускоренное переразмещение ресурсов см.: Armen A. Alchian and William R. Allen, University Economics: Elements of Inquiry, 3rd ed. (Belmont, Calif.: Wadsworth, 1972), pp. 265–268. Я нашел только одно высказывание государственного чиновника с признанием этого базового экономического факта. Это был Джесси Джонс, глава Корпорации финансирования реконструкции, сообщивший, что во время Второй мировой войны «нам приходилось спешить. А спешка, разумеется, увеличивала издержки». См.: Jesse Jones, Fifty Billion Dollars: My Thirteen Years with the RFC (New York: Macmillan, 1951), p. 419. О связи между рыночными ценами и риском см.: J. R. Hicks, Value and Capital: An Inquiry into Some Fundamental Principles of Economic Theory, 2nd ed. (Oxford: At the Clarendon Press, 1946), pp. 125, 126, 143, или любой современный учебник по теории финансов.
Неспособность собрать налоги и купить на открытом рынке все желаемое для проведения политики показывает, что государство ценит свою деятельность выше, чем граждане, что оно силой изымает у них больше, чем они готовы предоставить добровольно по рыночной цене. Все это удается государству по следующим причинам: 1) его монополия на насилие лишает граждан возможности сопротивления, хотя в обществе с функционирующими демократическими институтами это и представляется маловероятным; 2) издержки распределяются так, что б'oльшая их часть ложится на политически слабых людей, что представляется приемлемым даже в условиях демократии, хотя принуждение может потребовать больших расходов; 3) издержки скрываются, так что политически влиятельные граждане не в силах оценить масштабы бремени, даже если значительная часть этого бремени ложится именно на них. Мне представляется, что эти три возможности выглядят правдоподобнее в обратном порядке, от последней к первой. Иными словами, сокрытие полной стоимости мер, предпринимаемых государством в условиях кризиса, убедительнее всего объясняет то, почему в демократическом обществе в условиях чрезвычайной ситуации на место рынка приходит командная экономика.