Кризис и Левиафан. Поворотные моменты роста американского правительства

Хиггс Роберт

Экономический рост был и причиной, и отчасти следствием постоянных сдвигов в относительной значимости отраслей, секторов и регионов. Он питал урбанизацию и, в свою очередь, подпитывался ею. В 1870 г. только 26 % американцев проживали в городах и поселках городского типа с населением более 2500 человек; к 1890 г. их стало 35 %. За эти два десятилетия число городов с населением более 100 000 увеличилось вдвое – с 14 до 28. Шло перераспределение трудовых ресурсов между секторами. Занятость в сельском хозяйстве росла медленно, а в строительстве, торговле и на транспорте – с ошеломительной скоростью. Численность работающих на предприятиях обрабатывающей промышленности держалась на уровне 19 % от общего числа занятых, но благодаря быстрому росту производительности объем производства промышленной продукции вырос с 33 % всего объема товарного производства в 1869 г. до 53 % в 1894 г. [192] Мало кто остался незатронутым процессами урбанизации и индустриализации страны. В таких динамичных условиях освоение новых стилей жизни и новых видов производства было дорогой к богатству, а для менее удачливых – магистральным путем к выживанию.

192

Lebergott, „Labor Force and Employment,“ p. 119; Higgs, The Transformation, pp. 47–49, 58–67; idem, „Urbanization and Invention in the Process of Economic Growth: Simultaneous-Equations Estimates for the United States, 1880–1920,“ Research in Population Economics 2 (1980): 3—20; Robert Gallman, „Commodity Output, 1839–1899,“ in National Bureau of Economic Research, Conference on Research in Income and Wealth, Trends in the American Economy in the Nineteenth Century (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1960), p. 26.

В

эту эпоху появилось множество гигантских корпораций и возникла «проблема трестов» как главный вопрос экономической политики. Первыми гигантскими предприятиями были межрегиональные железные дороги, вышедшие на американскую сцену в середине столетия. После Гражданской войны завершилось строительство нескольких трансконтинентальных железных дорог, и все они, кроме «Великой северной», бесплатно получили государственную землю. С 1871 г., после скандалов, связанных с государственным субсидированием этих предприятий, конгресс перестал раздавать землю железнодорожным компаниям, но атмосфера еще несколько десятилетий пахла гнилью – коррупцией и особыми, незаконными привилегиями за счет общества в целом. После 1870-х годов на первый план выдвинулись гигантские промышленные корпорации, в том числе и такие известные по сей день, как Standard Oil, Bethlehem Steel, American Tobacco и Armour. Те, кто привык иметь дело с мелкими местными фирмами, с трудом привыкали к экономике, в которой значительная часть бизнеса оказалась в руках таких корпоративных монстров [193] .

193

Лучшую работу о гигантских корпорациях см.: Alfred D. Chandler, The Visible Hand: The Managerial Revolution in American Business (Cambridge, Mass.: Belknap Press, 1977). О политической остроте «вопроса о трестах» в 1880-х годах см.: William Letwin, Law and Economic Policy in America: The Evolution of the Sherman Antitrust Act (Chicago: University of Chicago Press, 1965), pp. 58–59, 69–70.

Большие корпорации, известные современникам как «тресты», хотя в строго юридическом смысле трестами были лишь немногие из них, породили призрак рыночной монополии. Американское общественное мнение и правовые традиции издавна были враждебны монополиям. С точки зрения общего права сговоры о торговых ограничениях всегда были незаконны [194] . Но редко когда гигантская корпорация оказывалась единственным поставщиком определенных товаров или услуг. Чаще монополистом объявляли агрессивно новаторскую фирму, которая поставляла более совершенную и качественную продукцию, снижала себестоимость производства и цены, в результате увеличивая свою долю на рынке. Неудачливые конкуренты жаловались, что «монополисты» загоняют их в угол [195] . Потребители протестовали против действительной или воображаемой ценовой дискриминации. Особую ярость у грузоотправителей Среднего Запада вызывали дифференцированные тарифы железных дорог. Зачастую критику в адрес мнимого монополизма большой корпорации можно было отразить, продемонстрировав, что фирма производит более качественную продукцию или услуги, в растущем объеме и по все более низким ценам.

194

Общее право не было одинаково враждебно ко всем аспектам монополии. Подробнее об этом см.: Letwin, Law and Economic Policy, pp. 77–85.

195

Thomas K. McCraw, „Rethinking the Trust Question,“ in Regulation in Perspective: Historical Essays, ed. Thomas K. McCraw (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), pp. 1—55.

Но такая защита, даже совершенно обоснованная, не снимала обвинения в том, что большие компании подминают под себя политическую демократию. «Коррупция, – обвиняли популисты в преамбуле к своей платформе 1892 г., – господствует на избирательных участках, в законодательных собраниях, в конгрессе и оскверняет даже судейскую мантию». С этим соглашались наблюдатели с самой безукоризненной репутацией. В 1895 г. член Верховного суда США Генри Браун рассказывал студентам-юристам Йельского университета, что «взятки и коррупция получили такое распространение, что угрожают самим основам общества». Он заявил, что, «вероятно, ни в одной стране мира богатство не обладает таким влиянием, как у нас, и никогда в истории оно не было могущественнее, чем в наши дни» [196] .

196

Documents, ed. Commager, II, p. 113; „Justice Brown on the Social Outlook,“ Public Opinion 19 (1895): 78. О коррумпированности политики в конце XIX века см.: Morton Keller, Affairs of State: Public Life in Late Nineteenth Century America (Cambridge, Mass.: Belknap Press, 1977), pp. 524–530, 542–543. Келлер отмечает (р. 543), что «это были взаимовыгодные отношения. Политики вымогали деньги у компаний, угрожая им враждебным законодательством, а компании покупали благосклонность и услуги политиков». См. также: Edmund Morris, The Rise of Theodore Roosevelt (New York: Ballantine Books, 1979), pp. 171–172, 261–262, 434–435, 485–487, 499–500. Моррис пишет (с. 171), что «главной формой коррупции в законодательном собрании штата Нью-Йорк была не взятка, а шантаж».

Несомненно, тресты имели влияние в законодательных собраниях штатов, в залах конгресса и в судах. По словам Ричарда Хофстедтера, «прежде чем бизнес научился скупать государственных деятелей оптом, ему приходилось выкупать привилегии в розницу. Тратились баснословные суммы». Ходатаи железных дорог активно пробивали на всех уровнях власти землеотводы и другие субсидии. Хор промышленников требовал покровительственных тарифов. Крупные дельцы постоянно искали в судах защиты в своей борьбе с профсоюзами. В эпоху политики без правил и зачастую продажных политических деятелей крупные дельцы бесподобно овладели искусством оказывать влияние на политический процесс и занимались этим с немалым успехом. Вопреки обвинениям радикальных критиков, политическая система все же не превратилась в откровенную плутократию, но политическая активность крупных корпораций пошатнула веру в политические институты страны, отравляя существование значительного числа граждан [197] . Рабочие организации, достигшие в конце XIX в. первых устойчивых успехов, стали заклятыми врагами большого бизнеса.

197

Richard Hofstadter, The American Political Tradition, And the Men Who Made It (New York: Vintage, 1974), p. 219: «Между 1866 и 1872 гг. железная дорога Union Pacific истратила на взятки 400 000 долл.; в период 1875–1885 гг. ее конкурент Central Pacific тратил на взятки по 500 000 долл. в год». По мнению Эйлин Крейдитор, «в среде рабочих и среднего класса сложилось убеждение, что по меньшей мере отчасти капиталисты занимаются полезным делом – накапливают капитал, занимаются надзором, организацией; их критиковали за то, что они действуют не по правилам и незаконно используют свое богатство для влияния на неэкономические сферы жизни». См.: Aileen Kraditor, The Radical Persuasion, 1890–1917: Aspects of the Intellectual History and the Historiography of Three American Radical Organizations (Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1981), p. 74.

Фермеры западных штатов, которые тогда были многочисленнее организованных рабочих, тоже внесли серьезный вклад в ненависть к крупным промышленникам и железнодорожным корпорациям. После Гражданской войны поселенцы вслед за железными дорогами двинулись за Миссисипи. Осваивая степи и равнины Среднего Запада и плодородные долины Дальнего Запада, поселенцы за 1870–1900 гг. более чем удвоили площадь сельскохозяйственных угодий страны. Незнание особенностей хозяйствования на новых территориях делало первопроходцев заложниками серьезных природных опасностей. Неопределенность усугублялась нестабильностью отечественного и международных рынков основных сельскохозяйственных культур. Удаленность от рынков восточного побережья усиливала влияние рыночных колебаний на их доход. Но, становясь жертвой природной стихии или безличных рыночных сил, они кляли не небеса и не свое невезение, а тех, с кем постоянно сталкивались на рынках. И самыми излюбленными объектами их ненависти были железные дороги и промышленники. В конце XIX в. фермеры объединялись в массовые движения протеста там, где были особенно велики природные и экономические риски, но гнев их изливался не на небеса, насылавшие на них всякие бедствия, а на земных злодеев [198] .

198

Higgs, The Transformation, pp. 86—102; Robert A. McGuire, „Economic Causes of Late Nineteenth – Century Agrarian Unrest,“ Journal of Economic History 41 (December 1981): 835–852; Williams, „Economics and Politics,“ pp. 248–249; Bradley G. Lewis, „Economic Causes of Late Nineteenth-Century Agrarian Unrest: Comment,“ Journal of Economic History 42 (September 1982): 688–696 and the „Reply“ by Robert A. McGuire, pp. 697–699.

Фермерские

протестные движения не добились успеха. Принятые в начале 1870-х годов законы о грейнджерах [199] оказались эфемерными. Верховный суд США в своем знаменитом решении по делу «Манн против штата Иллинойс» (1877 г.) подтвердил конституционность регулирования штатом деятельности частных предприятий, когда эта деятельность затрагивает интересы населения, в том числе право властей устанавливать потолок цен, но влияние железных дорог в законодательных собраниях штатов оказалось фактором более весомым, чем жажда регулирования, и законы о регулировании были отменены или выхолощены с помощью разных поправок [200] . Решение по делу Манна, которое часто называли поворотным, не дало заметного эффекта. В 1887 г. конгресс принял закон о торговле между штатами, но этот расплывчатый правовой акт, который сенатор Нельсон Олдрич счел «обманом и мистификацией», не получил уверенной поддержки и способствовал скорее стабилизации железнодорожных картелей, чем защите грузоотправителей. К концу 90-х годов Комиссия по торговле между штатами стала почти декоративным органом [201] . Попытки фермеров протолкнуть через конгресс инфляционные меры плодов не принесли. Сторонники неразменных бумажных денег (гринбекеры [202] ), пользовавшиеся влиянием среди фермеров Среднего Запада и Юга и требовавшие запустить эмиссию бумажных денег с целью повышения цен на сельскохозяйственную продукцию, потерпели поражение. закон Блэнда – Эллисона 1878 г. и Закон Шермана 1890 г. о государственных закупках серебра обязали Министерство финансов закупать небольшие объемы серебра для увеличения денежной массы – первый для дополнительной чеканки серебряных долларов или эмиссии серебряных сертификатов, а второй только для эмиссии сертификатов, – но их прямое влияние на уровень цен оказалось ничтожным. Антитрестовский закон Шермана 1890 г. был лицемерной подачкой общественному мнению. По словам сенатора Орвилла Платта, «всё было затеяно ради того, чтобы протолкнуть законопроект под названием «Закон о наказании трестов» и поставить страну перед фактом» [203] . Закон применялся ограниченно и произвольно, и в 90-е годы от него было больше неприятностей профсоюзам, нежели трестам. Можно уверенно сказать, что разочарование фермеров после политических неудач 70–80-х годов способствовало росту их симпатий к Популистской партии в начале 90-х.

199

Granger laws защищали фермеров от высоких цен монополистов (железнодорожных компаний, владельцев элеваторов). – Прим. перев.

200

George H. Miller, Railroads and the Granger Laws (Madison: University of Wisconsin Press, 1971).

201

Олдрич, цит. по: Hofstadter, The American Political Tradition, p. 230. См. также: Gabriel Kolko, Railroads and Regulation, 1877–1916 (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1965); Paul W. MacAvoy, The Economic Effects of Regulation: The Trunk— Line Railroad Cartels and the Interstate Commerce Commission (Cambridge, Mass.: M.I.T. Press, 1965); Stephen Skowronek, Building a New American State: The Expansion of National Administrative Capacities, 1877–1920 (New York: Cambridge University Press, 1982), pp. 121–162, esp. 148–149.

202

Партия гринбекеров (Greenback Party) выступала против отказа от «дешевых» бумажных денег (greenbacks) в пользу золотых. Партия гринбекеров обличала железные дороги, а популистское крыло партии требовало их конфискации. – Прим. ред.

203

Congressional Record, Senate, 51st Cong., 1st Sess. (1890), p. 2731.

Правительство по большей части сохраняло невозмутимо-безразличное отношение к радикалам, атаковавшим его со всех сторон. Местные власти занимались полицией, судами, школами, улицами и дорогами. В нескольких больших городах были построены водопроводы и канализация. Федеральное правительство обеспечивало ветеранов пенсиями и погашало проценты по долгу, возникшему в период Гражданской войны, содержало крошечные вооруженные силы, доставляло почту, раздаривало и распродавало государственную собственность, сохраняло высокие ввозные пошлины, добавило несколько акцизных налогов и проводило дефляционную денежную политику, которая позволила восстановить довоенный золотой курс бумажных долларов в 1865–1878 гг. и с 1878 г. поддерживать этот стандарт и курс. Все прочие виды правительственной деятельности не имели серьезных последствий и не требовали значительных расходов. В эпоху после Гражданской войны режим экономической свободы в США был не вполне идеален, но это время было свидетелем ограниченного правительства и экономики, в которой люди обладали весьма обширной свободой заниматься любыми экономическими операциями на условиях, которые устанавливали и выбирали сами их участники. Как выразился историк права Лоуренс Фридман, «каждый новый закон, имевший отношение к экономике, был кружкой воды, зачерпнутой из океана договорного права» [204] .

204

Lawrence M. Friedman, A History of American Law (New York: Simon and Schuster, 1973), p. 466. См. также: Skowronek, New American State, pp. 16, 46, and passim.

Несмотря на то что популистские и другие идеи расширения экономических полномочий государства насчитывали миллионы сторонников, большинство американцев, и среди них, несомненно, большинство фермеров и рабочих, высказывались против подобных реформ [205] . Джеймс Брайс (самый, пожалуй, наблюдательный иностранец, описывавший американское общество конца XIX в.) отмечал, что широкая общественность лелеяла «определенные догмы или максимы» в политических, правовых и экономических вопросах. Одной из догм было убеждение, что определенные права человека, такие как «право самому распоряжаться заработанным… считаются исконными и священными». Более того, все полномочия государства «должны быть строго ограничены», и «чем меньше государства, тем лучше… Функции государства должны быть сведены к минимуму» [206] .

205

Крейдитор (Kraditor, The Radical Persuasion, p. 299) отмечает, что «миллионы средних рабочих проигнорировали радикалов». Конечно, она имела в виду социалистов, но то же самое можно сказать и о популистах. Характеристику того, как «политически и социально действенное мнение» в конце XIX в. благоволило идее ограниченной роли государства в экономической жизни, см.: James Willard Hurst, Law and Markets in United States History: Different Modes of Bargaining Among Interests (Madison: University of Wisconsin Press, 1982), pp. 20–22; Herbert McClosky and John Zaller, The American Ethos: Public Attitudes toward Capitalism and Democracy (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1984), pp. 113, 127, 144, 150.

206

James Bryce, The American Commonwealth, 3rd ed. (London: Macmillan, 1895), II, pp. 536–537.

Воспользовавшись концепцией «общественного мнения», Брайс по сути утверждал, что идеология была главной силой, противостоявшей желанию наделить государство полномочиями по перераспределению богатства. «Неимущие граждане давно составляют численное большинство, наделенное политической властью», – писал он. Поэтому следовало бы опасаться «того, что бедные захотят перевести стрелки на богатых, переложить на них все бремя налогов во имя интересов масс, проигнорировав так называемые права собственности. Однако такой попытки не только не предпринималось – ничего подобного даже не предлагалось… и эта перспектива не вызывает серьезных опасений. На случай если массы захотят этого, государство располагает разве что средствами на время оттянуть развязку. Мешают этому честность и здравый смысл граждан, которые убеждены, что интересы всех классов в сущности одинаковы и что наивысшим из этих интересов является справедливость. Равенство, честная конкуренция, рынок, открытый для каждого, все стимулы для усердия и надежная защищенность его плодов – вот что они считают самоочевидными принципами национального процветания».