Кризис и Левиафан. Поворотные моменты роста американского правительства

Хиггс Роберт

К сожалению, некоторые объяснения роста государства чрезмерно абстрактны, что затемняет саму природу государства. Некоторые говорят о нем так, будто это нечто Единое-Бесчеловечное, гигантская пожирающая людей машина. Испанский философ Хосе Ортега-и-Гассет, например, писал: «В наши дни государство стало чудовищной машиной… Это средоточие общества… государство и массу роднит лишь их безликость и безымянность… И, поскольку это всего лишь машина, исправность и состояние которой зависят от живой силы окружения, в конце концов государство, высосав из общества все соки, выдохнется, зачахнет и умрет…» Но государство – к счастью или к несчастью – вполне человечно: это всего лишь коллектив лиц, осуществляющих законную власть [6] .

6

Jos'e Ortega y Gasset, The revolt of the Masses (New York: Norton, 1957), pp. 119–121. (См.: Ортега-и-Гассет, Хосе. Восстание масс. М.: АСТ, 2008. Гл. XIII.) Ортега-и-Гассет отмечает (c. 122), что «тем не менее состоит оно пока что из частиц этого общества», но несколькими строками ниже он пишет: «Вот итог огосударствленности – народ идет в пищу машине, им же и созданной». Я согласен с Джоном Коммонсом, что «действующее должностное лицо… это и есть действующее государство… [тогда как] правовые отношения… представляют собой официальные формулы идеалов, желаний и надежд, которые могут быть реализованы или не реализованы в результате действий должностных лиц» (John R. Commons, Legal Foundations of Capitalism (Madison: University of Wisconsin Press, 1959), p. 123).

Если

понимать государство как Единое-Бесчеловечное, т. е. как существующее отдельно от людей и помимо них, мы придем к неверным представлениям о том, что собой представляет правительство и что оно делает. Ни одно правительство не в состоянии выжить без помощи и поддержки людей вне правительства или по меньшей мере без их терпимого отношения. Более того, некоторые постоянно циркулируют между правящими и управляемыми. Американская система органов государственной власти состоит из нескольких уровней – федерального, штатов, местного и смешанного, а также нескольких ветвей власти – законодательной, исполнительной, судебной и смешанной. Сама многочисленность отдельных государственных учреждений и структур несовместима с представлением о государстве как о целостном и согласованном механизме. Сегодня в стране насчитывается более 80 тыс. отдельных органов власти, и из них более 60 тыс. наделены полномочиями вводить налоги и сборы [7] . Очевидно, что у множества людей, занимающих властные позиции в этих многочисленных и многообразных учреждениях, отсутствует единая цель. Конфликты внутри правительства столь же обычны и значимы, как и между правителями и управляемыми [8] . Из-за того, что в огромной, фрагментированной структуре власти никто не может навязать свою волю остальным, политика государства обычно оказывается результатом соперничества и борьбы, разрешаемых переговорами, компромиссами, сделками, мытьем или катаньем. Следует постоянно помнить, что американское правительство никогда не было Единым-Бесчеловечным, а было и остается множеством сосуществующих человеческих учреждений и организаций, различных по функциям, размерам и объему властных полномочий [9] . В этой книге меня занимает главным образом процесс разрастания законодательных, административных и судебных полномочий, отправляемых лицами, из которых состоит федеральный уровень государственной власти. И следует помнить, что рост федеральных органов власти всего лишь часть более широкого процесса роста государства.

7

Thomas R. Dye and L. Harmon Zeigler, The Irony of Democracy: An Uncommon Introduction to American Politics, 5th ed. (Monterey, Calif.: Duxbury Press, 1981), pp. 327, 431; Graham K. Wilson, Interest Groups in the United States (Oxford: Clarendon Press, 1981), pp. 132–133.

8

См. два (крайне пристрастных) методичных отчета о внутренней борьбе в правительстве: Roberts P. C., The Supply-Side Revolution: An Insider’s Account of Policymaking in Washington. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1984) и David A. Stockman, The Triumph of Politics: How the Reagan Revolution Failed (New York: Harper & Row, 1986).

9

Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), p. 15; Lance T. LeLoup, Budgetary Politics (Brunswick, Ohio: King’s Court Communications, 1980), p. 21.

Объяснения роста правительства

Модернизация

Между строк многих исторических трудов можно вычитать гипотезу модернизации. Она сводится к тому, что современная городская и промышленная экономика просто не может существовать без деятельного и обширного правительства, так что в конце ХХ в. о политике laissez faire нечего и мечтать. Разглагольствования об абсурдности государства на гужевой тяге в космическую эпоху или о невозможности повернуть вспять часы истории сообщают этой идее оттенок риторического правдоподобия. Но вопрос о том, почему современной экономике необходимо Большое Правительство, так и остается без ответа.

Сторонники модернизационной гипотезы порой утверждают, что в силу своей сложности современная городская промышленная экономика требует активной деятельности со стороны государства. Калвин Гувер настаивал: «Утверждение о том, что рост усложненности и взаимозависимости современной жизни влечет за собой расширение полномочий государства, стало привычным штампом, но от этого не перестало быть истиной» [10] . Никто не отрицает, что экономика стала сложнее. Быстро распространилось множество новых видов продукции, технологий и отраслей промышленности. Выросла численность населения, и оно сконцентрировалось в городах. Возросли межрегиональные и межгосударственные потоки товаров, денег и финансовых инструментов. Углубление специализации и разделения труда сделали людей менее самодостаточными и более зависимыми от сетей распределения и обмена.

10

Calvin B. Hoover, The Economy, Liberty, and the State (New York: Twentieth Century Fund, 1959), p. 373. Ему вторит Мортон Келлер, заявивший недавно: «Сложная и постоянно меняющаяся экономика нуждается в плотной и гибкой системе регулирования». См.: Morton Keller, „The Pluralist State: American Economic Regulation In Comparative Perspective, 1900–1930,“ in Regulation in Perspective: Historical Essays, ed. Thomas K. Mc-Craw (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), p. 94. Среди экономистов модернизационная гипотеза часто выступает в форме закона Вагнера. Критику этой мутной идеи см.: Alan T. Peacock and Jack Wiseman, The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom (Princeton, N. J.: Princeton University Press, 1961), pp. 16–20, 24–28.

И все же вывод о том, что без усиления государственного вмешательства невозможна эффективная координация усложняющейся экономики, логически некорректен. Многие экономисты, от Адама Смита в XVIII в. до Фридриха Хайека в ХХ в., доказывали, что открытый рынок – наиболее эффективная система координации и согласования социально-экономических процессов, потому что только рынок систематически принимает постоянно меняющиеся сигналы, передаваемые миллионами потребителей и производителей, и отвечает на них [11] .

11

Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М.: ЭКСМО, 2007; Хайек Ф. Право, законодательство и свобода. М.: ИРИСЭН, 2006. С. 53–72, 68–69. См. также: Sowell, Т. Knowledge and Decisions. New York: Basic Books, 1980, р. 214–223; Kirzner, I. Economic Planning and the Knowledge Problem //Cato Journal 4. Fall 1984, p. 407–418. Ср.: Hurwicz, L. Economic Planning and the Knowledge Problem: A Comment. Ibid. P 419–425.

Этот аргумент переворачивает модернизационную гипотезу вверх ногами: государство может справиться с координацией экономической деятельности в простой экономике, но в условиях сложной экономики эта задача ему не по силам. Чтобы осознать весомость этого аргумента, достаточно вспомнить об искусственном дефиците и очередях за бензином в США в 1970-х годах, а также о постоянной нехватке потребительских товаров в социалистических странах.

Разумеется, функционирование рыночной экономики зависит от характера и степени конкуренции. Некоторые наблюдатели полагали, что в конце XIX в. возникновение крупных компаний фундаментально изменило условия конкуренции и возвестило начало новой эпохи развития. «Превращение конкуренции в монополию, – писал В. И. Ленин в 1916 г., – представляет собой одно из важнейших явлений – если не важнейшее – в экономике новейшего капитализма». Если согласиться с этим утверждением, можно истолковать рост государственного

регулирования в конце XIX и в начале XX в. как реакцию общества на рост цен, сокращение производства и искажение паттернов распределения, которые породил бы крупный бизнес в отсутствие регулирования. Наиболее яркими примерами могут служить принятие антитрестовских законов и создание Федеральной комиссии по торговле, а также множества регулирующих органов в разных отраслях, таких как Комиссия по торговле между штатами и Федеральная комиссия по связи. Словом, в соответствии с этим толкованием модернизация экономики привела к росту частной монопольной власти, и чтобы сдерживать этот губительный и безответственный монополизм, государство расширило свои полномочия [12] .

12

Этот тезис выдвинул Дж. Кеннет Гэлбрейт: Galbraith, John Kenneth. American Capitalism: The Concept of Countervailing Power. 2^nd ed. Boston: Houghton Mifflin, 1956. P. 135–153. См.: Ленин В. И. Империализм как высшая стадия капитализма // Полн. собр. соч. Т. 27. С. 312.

Это объяснение не выдерживает проверки теорией и фактами. В конце XIX в. возникло много крупных корпоративных предприятий, и в начале следующего столетия по Америке прошла волна слияний, приведших к созданию таких индустриальных гигантов, как United States Steel, American Tobacco и International Harvester. Однако нет доказательств того, что экономика в целом стала существенно менее конкурентной. Даже в рамках отдельных отраслей ни наличие гигантских фирм, ни высокие значения коэффициентов концентрации производства не доказывают отсутствия эффективной конкуренции. Создатели крупных компаний стремились стать монополистами и получать соответствующие прибыли, но им редко удавалось долго удерживать эти высоты. Важнейшим аспектом конкуренции является динамизм, создаваемый технологическими и организационными инновациями, и ни размер фирм, ни степень концентрации производства не создают серьезной угрозы благосостоянию общества [13] . Более того, хотя в центре внимания аналитиков из числа сторонников теории монопольной власти находилась почти исключительно промышленность, этот сектор не является ни единственным, ни важнейшим; ни в каком разумном смысле его нельзя считать ни «доминирующим», ни наиболее «стратегическим». В других отраслях – например, в оптовой и розничной торговле, – конкуренция резко обострилась как раз на рубеже XIX – ХХ столетий. Только представьте, сколько местных бастионов монополизма сокрушило появление таких фирм посылочной торговли, как Sears, Roebuck & Company и Montgomery Ward. Во многих отраслях монополистические поползновения крупнейших компаний сдерживались давлением реальных или потенциальных иностранных конкурентов.

13

Шумпетер Й. А. Капитализм, социализм и демократия // Шумпетер Й. А. Теория экономического развития. Капитализм, социализм и демократия. М.: Эксмо, 2007. Гл. VIII; Israel M. Kirzner, Competition and Entrepreneurship (Chicago: University of Chicago Press, 1973), esp. pp. 125–131 [Кирцнер И. Конкуренция и предпринимательство. Челябинск: Социум, 2011.]. См. также: Thomas K. McCraw, „Rethinking the Trust Question,“ in Regulation in Perspective, ed. McCraw, pp. 1—24. Дж. Р. Т. Хьюз (J. R. T. Hughes) в разговоре со мной предположил, что даже если крупный бизнес не представлял собой настоящей угрозы для общества, люди могли (по ошибке) бояться его и искали помощи государства.

Кроме того, действия государства были направлены скорее на поддержку слабых конкурентов, нежели на обеспечение сильной конкуренции. В этом отношении показательна деятельность Федеральной комиссии по торговле и других отраслевых регуляторов. Как отметил Джордж Стиглер, «регулирование и конкуренция союзники только на словах, но на деле это смертельные враги: над дверью всех регулирующих ведомств, кроме двух, следовало бы выбить слова „Конкуренции вход запрещен“. Над входом в Федеральную торговую комиссию следовало бы выбить „Конкуренция: прием с черного хода“, а над дверью в Антитрестовский отдел Министерства юстиции» слова „Монополия только по нашему предписанию“ [14] . Государственные регулирующие органы чаще создавали или поддерживали частную монопольную власть, чем ослабляли или разрушали ее. Именно этого и добивались от государственного регулирования многие заинтересованные группы, хотя, разумеется, они никогда бы не признались в этом на публике. «Общий вывод» историков регулирования сводится к тому, что «политика регулирования была результатом запутанной сложной борьбы между ожесточенно соперничавшими между собой заинтересованными группами, каждая из которых по возможности использовала государственный механизм для достижения своих частных целей, связанных с идеологией „интересов общества“ разве что на тактическом уровне» [15] . Но антитрестовская политика и регулирование цен, услуг и доступа фирм на рынок – как бы ни оценивать соответствующие мотивы и результаты – лишь малая часть разнообразной деятельности современного государства.

14

George J. Stigler, The Citizen and the State: Essays on Regulation (Chicago: University of Chicago Press, 1975), p. 183. Обзор работ, посвященных анализу программ регулирования, см.: Thomas K. McCraw, „Regulation in America: A Review Article,“ Business History Review 49 (Summer 1975): 159–183; см. также: Bernard H. Siegan, Economic Liberties and the Constitution (Chicago: University of Chicago Press, 1980), pp. 283–303. В работе T. K. Mc-Craw, „Rethinking the Trust Question,“ автор делает вывод (с. 55), что «экономическое регулирование, как правило, было не союзником, а врагом конкуренции».

15

McCraw, „Regulation in America,“ p. 171.

Иногда аргументы в пользу модернизационной гипотезы ссылаются на рост населения. Растущее многолюдство неизбежно создает побочные издержки, которые экономисты называют «отрицательными внешними эффектами (экстерналиями)», – третья сторона, вопреки своему желанию, несет издержки чужой деятельности. Обычный пример отрицательных внешних эффектов – загрязнение воды и воздуха. Если законы не в состоянии защитить право частной собственности на все ценные ресурсы, в том числе на чистые воду и воздух, то в условиях свободного рынка отрицательные внешние эффекты могут стать причиной неэффективного использования ресурсов и производства. Например, сажа из вашей фабричной трубы может испачкать мое белье, повешенное сушиться на улице, но я не могу добиться, чтобы вы оплатили мне ущерб или по крайней мере прекратили загрязнять воздух во всей округе. С точки зрения общества ваша фабрика проявляет чрезмерную активность, потому что часть издержек, без нашего согласия или компенсации, переносится на третьи стороны вроде меня, которые не имеют права решать, как работать фабрике.

Считается, что государственное регулирование может поправить подобные ситуации. Получалось ли у него это в действительности, исторически зависело от структуры регулирования и проведения его в жизнь, что, в свою очередь, отчасти определяло издержки и выгоды от вмешательства. Сторонники модернизационной гипотезы принимают как само собой разумеющееся то, что отрицательные внешние эффекты исторически были широко распространены и существенны, что деятельность государства в значительной мере направлялась желанием исправить положение и что его вмешательство, как правило, обеспечивало более эффективное использование ресурсов. Каждое из этих предположений можно поставить под сомнение. Некоторые экономисты сомневаются в том, что государство способно успешно бороться с внешними эффектами или стремится к этому. По словам Леланда Игера, государство само по себе «эталонный сектор, в котором при принятии решений не учитываются все издержки каждого вида деятельности, как, впрочем, и все выгоды» [16] .

16

Leland B. Yeager, „Is There a Bias Toward Overregulation?“ in Rights and Regulation: Ethical, Political, and Economic Issues, ed. Tibor R. Machan and M. Bruce Johnson (Cambridge, Mass.: Ballinger, 1983), p. 125.