Кризис и Левиафан. Поворотные моменты роста американского правительства
Шрифт:
Идеология, которую порой расплывчато именуют «общественным мнением», должна была играть важную роль, по меньшей мере решающую потворствующую роль. Как писал Ортега-и-Гассет и как признавали многие другие, «ни одна власть в мире никогда не покоилась ни на чем, кроме общественного мнения» [37] . Если бы люди в целом были в принципе против большого правительства, отказ от свободных рынков в последние семьдесят лет не состоялся бы. Легко показать, что в двадцатом веке общественное мнение сильно сдвинулось влево. Изучив данные различных опросов, Герберт Макклоски и Джон Заллер недавно подтвердили, что «за последние пятьдесят или семьдесят пять лет отношение американцев к рыночной свободе развернулось буквально на сто восемьдесят градусов» [38] .
37
Ортега-и-Гассет, Х. «Восстание масс», гл. XIV. См. также Knight, Freedom and Reform, pp. 235, 414.
38
Herbert McClosky and John Zaller, The American Ethos: Public Attitudes toward Capitalism and Democracy (Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1984), p. 159.
Идеологию нельзя пощупать и трудно измерить, и потому рассуждать о ее влиянии следует осторожно. Впрочем, доказать можно многое, особенно если иметь в виду, что лидеры общественного
39
Wilson, Interest Groups, p. 11; R"opke, A Humane Economy, p. 142. Ортега-и-Гассет полагал, что «у большинства людей мнения нет, мнение надо дать им, как смазочное масло в машину». Кроме того, «при всеобщем голосовании массы не решали, а присоединялись к решению того или другого меньшинства» («Восстание масс»). См. также: Шумпетер Й. А. Капитализм, социализм и демократия // Шумпетер Й. А. Теория экономического развития. Капитализм, социализм и демократия. М.: Эксмо, 2007. С. 659–660; Becker, „Competition among Pressure Groups,“ p. 392; Bennett, Public Opinion, pp. 230–232, 240–241, 306, 311; McClosky and Zaller, American Ethos, pp. 11–12, 152,234.
40
William Letwin, Law and Economic Policy in America: The Evolution of the Sherman Antitrust Act (Chicago: University of Chicago Presss, 1965), p. 54. Томас Дай ссылается на исследование Уоррена Е. Миллера и Доналда Стоукса, которые «обнаружили очень низкую корреляцию между тем, как голосовали конгрессмены, и позициями их избирателей по вопросам социального обеспечения, и еще более низкую корреляцию по вопросам внешней политики. Только в вопросах, связанных с гражданскими правами, конгрессмены вроде бы голосуют в соответствии с мнением большинства своих избирателей». Understanding Public Policy, 2nd ed. (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1975), p. 309. Противоположные выводы о связи между идеологией и голосованием в Конгрессе см.: Sam Peltzman, „Constituent Interest and Congressional Voting,“ Journal of Law and Economics 27 (April 1984): 181–210, а также Keith T. Poole and R. Steven Daniels, „Ideology, Party, and Voting in the U.S. Congress, 1959–1980,“ American Political Science Review 79 (June 1985): 373–399. Несоответствие между действиями законодателей и предпочтениями их избирателей может быть отражением того, что теоретики демократических процедур именуют «феноменом периодического большинства». В этом случае «не имеет значения, какой выбор сделан, потому что большинство предпочитает что-то другое». Обстоятельное объяснение этого феномена см. в Browning and Browning, Public Finance, pp. 62–65 (quotation from p. 62).
41
Nordlinger, Autonomy, p. 35. См. также: Joseph P. Kalt and M. A. Zupan, „Capture and Ideology in the Economic Theory of Politics,“ American Economic Review 74 (June 1984): 279–300.
42
Alvin W. Gouldner, The Dialectic of Ideology and Technology: The Origins, Grammar, and Future of Ideology (New York: Oxford University Press, 1976), pp. 234–235; Peter Navarro, The Policy Game: How Special Interests and Ideologues Are Stealing America (New York: Wiley, 1984), p. 100. Ср.: John Kenneth Galbraith, The Anatomy of Power (Boston: Houghton Mifflin, 1983), pp. 48–49, 84–85.
В любом случае идеология не просто одна из независимых переменных социально-политического процесса. Именно это имел в виду Шумпетер, когда заметил, что «ценностные суждения об эффективности капитализма, положительные или отрицательные, не представляют интереса. Дело в том, что человечество не свободно выбирать… Экономические и социальные процессы обладают собственными движущими силами, и последующие ситуации принуждают индивидов и социальные группы вести себя определенным образом, хотят они того или нет, – вынуждают, разумеется, не лишая их свободы выбора, а формируя мировосприятие, ответственное за этот выбор, и сужая перечень возможностей, из которых этот выбор осуществляется» [43] . Кто-то возразит, что Шумпетер заходит слишком далеко, что это неоправданный детерминизм, не оставляющий места для идеологии как независимой переменной [44] . Тем не менее в своей провокационной формулировке социологии знания в связи с вопросом о росте правительства и государственного вмешательства Шумпетер выявил ключевое звено проблемы и поставил задачу, на которую так или иначе необходимо ответить.
43
Шумпетер
44
Hendrik Wilm Lambers, „The Vision,“ in Schumpeter’s Vision: Capitalism, Socialism and Democracy after 40 years, ed. Arnold Heertje (New York: Praeger, 1981), p. 120; Herbert K. Zassenhaus, „Capitalism, Socialism and Democracy: the ‘Vision’ and the ‘Theories,’“ ibid., pp. 189–191; K. R. Popper, The Open Society and Its Enemies (New York: Harper Torchbooks, 1963), II, pp. 212–223.
Осталось рассмотреть последнее объяснение роста правительства, представленное здесь гипотезой кризиса. По этой гипотезе в чрезвычайных условиях нужды нации могут потребовать расширения государственного регулирования либо полного вытеснения рыночной экономики. Сторонники этой гипотезы предполагают, что чрезвычайная ситуация заметно повышает и спрос на государственное регулирование, и его предложение. «Во время экономического кризиса, – отметил Калвин Гувер, – когда вероятно радикальное увеличение полномочий правительства… невозможно осмысленно выносить на голосование вопрос о том, желательно ли в принципе расширение полномочий государства. Куда вероятнее настойчивое требование принятия некого рода решительных мер и безразличие к долговременным последствиям этих мер» [45] .
45
Hoover, The Economy, Liberty, and the State, pp. 326–327. См. также: Peacock and Wiseman, Growth of Public Expenditures, pp. 27–28, 66–67, и в других местах; Knight, Freedom and Reform, p. 404; Friedman and Friedman, Tyranny of the Status Quo, p. 8; Robert Higgs, „The Effect of National Emergency,“ Pathfinder 4 (April 1982): 1–2; Peter Temin, „Government Actions in Times of Crisis: Lessons from the History of Drug Regulation,“ Journal of Social History 18 (Spring 1985): 433–438; Stephen Skowronek, Building a New American State: The Expansion of National Administrative Capacities, 1877–1920 (New York: Cambridge University Press, 1982), p. 10. Превосходное изложение кризисной гипотезы политологом, акцентирующим правительственную сторону дела, но при этом не игнорирующим экономические моменты см.: Clinton L. Rossiter, Constitutional Dictatorship: Crisis Government in the Modern Democracies (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1948). Впечатляющую эконометрическую работу, поддерживающую кризисную гипотезу, недавно представили: Karen A. Rasler and William R. Thompson, „War Making and State Making: Governmental Expenditures, Tax Revenues, and Global Wars,“ American Political Science Review 79 (June 1985): 491–507.
В американской истории самые значительные кризисы проявлялись в форме войны и в форме делового спада. С началом войны правительство развивало бурную военную деятельность, что тут же приводило к ужиманию рыночной системы размещения ресурсов под давлением растущих налогов, государственных расходов и регулирования оставшихся гражданских секторов экономики. Чем война тяжелее и продолжительнее, тем больший ущерб претерпевает рыночное хозяйство. Современная «тотальная» война, в которой, по общему мнению, речь идет о выживании страны, понуждает ослабить самые надежные барьеры, – конституционные ограничения и отрицательную реакцию общественного мнения, – которые в обычные времена препятствуют росту правительства.
В условиях сурового делового спада многие приходят к убеждению, что возможности эффективного функционирования рыночной экономики исчерпаны и что дела пойдут лучше, если правительство займется более всесторонним планированием или регулированием хозяйства. Вследствие этого расширяется поддержка политических предложений, направленных на расширение правительственных полномочий и круга деятельности. В период депрессии общественное мнение – хоть и в меньшей степени, чем во время войны, – тоже становится благосклоннее к расширению государственного вмешательства, что находит отражение в требованиях, одобрении или, по меньшей мере, в снисходительном отношении к толкованию Конституции в соответствующем духе. (Заметьте: стоит в период кризиса ослабить конституционные ограничения, как возникает правовой прецедент, открывающий правительству возможность экспансии и в последующие, некризисные периоды, особенно в те, которые под благовидным предлогом описываются как кризис.)
Некоторые ученые отвергли кризисную гипотезу, потому что сама по себе она не объясняет весь рост правительства; по сути дела гипотезу отвергли, потому что факты свидетельствуют о том, что кризис является достаточным, а не необходимым условием расширения правительственной деятельности. Но если применять этот критерий, придется отбросить и остальные гипотезы. Порой кризисную гипотезу отвергали из-за того, что рост правительства, измеряемый такими количественными показателями, как рост государственных расходов или уровень безработицы, плохо коррелировал с хронологией кризисных эпизодов. При этом простодушно не учитывался тот факт, что меры по расширению круга правительственной деятельности в ответ на кризис могли приниматься с определенной задержкой. Некоторые ученые отвергли эту гипотезу, потому что она не объясняет рост правительства во всех других странах, а это все равно что объявить непригодными любые объяснения, не обладающие универсальной значимостью.
На деле экспансия государственного вмешательства исторически пришлась на ряд драматических ситуаций, прежде всего на мировые войны и Великую депрессию. Главное достоинство кризисной гипотезы, выделяющее ее из прочих, в том, что ее самым наглядным образом подкрепляет исторический опыт. Но нельзя ограничиваться простой констатацией этого факта. Необходимо понять, почему, расширяясь в период кризиса, круг правительственной деятельности не возвращается к докризисному состоянию потом, после восстановления нормальной социально-экономической ситуации. И еще нужно объяснить, почему кризисы приводили к расширению правительственных полномочий и круга деятельности в ХХ веке, но не в XIX, которому чрезвычайные ситуации знакомы не хуже. Чтобы объяснить эти различия, требуется в дополнение к кризисной гипотезе привлечь и другие.
Выводы
У Большого Правительства США несколько источников. Не все они одинаково значимы, но ученым еще предстоит разработать аналитические процедуры для точной оценки их относительной значимости. С учетом запутанных взаимозависимостей между этими источниками, эта задача может оказаться неразрешимой и теоретически, и эмпирически. Улучшение ситуации с отрицательными экстерналиями, предоставление неисключительных общественных благ, обеспечение наиболее незадачливым гражданам приемлемых условий жизни, перераспределение дохода и богатства, стремление к ускользающим целям, которые ставят перед нами влиятельные идеологии, преодоление кризисных ситуаций – всем этим занимается современное Большое Правительство. Все эти направления деятельности по-разному соотносятся с различными стимулами или препятствиями. Помочь в понимании сложных обстоятельств разрастания американского правительства может только подробное историческое исследование.
Глава 2
Насколько выросло правительство?
Традиционные показатели и альтернативный подход
Если знание нельзя выразить в цифрах, это знание крайне скудно и неудовлетворительно.
Да и когда можешь выразить знание в цифрах, это знание крайне скудно и неудовлетворительно.