Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

Пышьева Елена

Для ряда государств вследствие их географического расположения и природно-климатических условий мелиорация незаменима при обеспечении стабильного существования самих этих государств. Так, около 40 % территории Нидерландов находится ниже уровня моря, поэтому в отсутствие дамб, других водозащитных сооружений значительная часть государства была бы затоплена. В странах Средней Азии (Казахстан, Таджикистан, Кыргызстан и др.), испытывающих острый дефицит водных ресурсов, без применения такого вида мелиорации земель, как орошение, существование аграрного сектора экономики было бы практически невозможно.

Земли, на которых проводятся или уже проведены работы по их коренному улучшению, как правило, представляют собой одну из наиболее ценных частей

земель Российской Федерации. Они обладают повышенной хозяйственной и экономической значимостью. Несмотря на то что эти земли занимают, согласно данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2015 г., небольшую совокупную площадь – 11,3 млн га, или 0,66 % от общей площади всех земель России, на них производятся до 65 % овощей, весь рис, около 20 % сельскохозяйственных кормов и прочая продукция. Урожайность на орошаемых землях в 2–5 раз выше, чем на богарных, значительно ниже затраты материально-технических и трудовых ресурсов.

Вместе с тем при отсутствии вмешательства государства в сферу мелиорации, в первую очередь посредством оказания финансовой поддержки, проведение мелиоративных мероприятий ввиду их высокой капиталоемкости и ресурсозатратности является затруднительным.

Несмотря на очевидную важность деятельности по коренному улучшению земель, система правовых норм в этой сфере стала складываться только в начале XX в. В современный период законодательство о мелиорации земель обладает комплексным, межотраслевым характером, поскольку нормы входящих в него актов имеют различную отраслевую принадлежность, обусловленную разнородностью складывающихся мелиоративных отношений. В контексте настоящей работы нами будут исследованы мелиоративные отношения преимущественно сквозь призму земельного, аграрного и гражданского права вследствие их ключевой роли.

Существующее правовое регулирование сферы мелиорации земель не обеспечивает эффективного использования земель, на которых проводятся или уже проведены работы по их коренному улучшению, и должного функционирования мелиоративного комплекса. В законодательстве имеются многочисленные пробелы и противоречия. Характерна недостаточная развитость правоотношений по государственной поддержке проведения мероприятий по улучшению земель, нечетко определены в нормативно-правовых актах отношения собственности на мелиоративные системы, отдельно расположенные гидротехнические сооружения, вследствие чего немало таких систем и сооружений числятся бесхозяйными. Имеющиеся теоретические построения не отвечают новым экономическим и правовым условиям и нуждаются в связи с этим в пересмотре и развитии.

В Федеральном законе от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (далее – Закон о мелиорации) значительная часть норм не имеют прямого действия, а подзаконные акты, призванные его развивать, в большинстве случаев не приняты, что снижает эффективность правового воздействия на общественные отношения в этой сфере. Складывающаяся же правоприменительная практика не отличается единообразием. Отчасти следствием этого является стремительное сокращение с каждым годом площадей мелиорированных земель, перевод их в немелиорированные. Только за период с 1990 по 2015 г., по официальным данным, площадь мелиорированных земель уменьшилась на 2,2 млн га (с 11,5 млн до 9,3 млн га) [3] .

3

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22.01.2013 № 37-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы» // СЗ РФ. 2013. № 4. Ст. 303; Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в РФ в 2015 г. // URL: https://rosreestr.ru.

Государство проявляет повышенный интерес к вопросам мелиорации,

поскольку она имеет существенное значение для жизни общества и государства в целом. Подтверждением этого является разработанная и утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации специальная федеральная целевая программа «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы», на реализацию которой возлагаются большие надежды.

В юридической литературе правовые вопросы мелиорации земель разрабатывались преимущественно в советский период. Начиная с 1990-х гг. и до настоящего времени мелиорация не являлась предметом обстоятельного анализа. Затрагивались лишь отдельные связанные с ней вопросы: проведение мелиоративных мероприятий в сельском хозяйстве, правовой режим мелиорируемых, мелиорированных земель в составе земель сельскохозяйственного назначения и мелиоративных систем как водохозяйственных сооружений, используемых в сельском хозяйстве.

Таким образом, представленное комплексное исследование, принимающее во внимание взаимосвязь норм различной отраслевой принадлежности в области мелиорации земель и проведение ее на землях всех категорий, в определенной мере восполняет образовавшийся в научной литературе пробел.

В настоящей книге выделены юридически значимые признаки мелиорации земель, позволяющие отграничить связанные с ней правоотношения от иных правоотношений. Проведен исторический анализ развития законодательства о мелиорации земель в России и выявлены дефекты, повлиявшие на качество современного правового регулирования в этой области отношений.

Центральное место в работе занимает вопрос об определении правового режима мелиорируемых, мелиорированных земель, мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, поскольку в теории и на практике он является наиболее проблемным. Исследованы отдельные специфические функции государственного управления в области мелиорации земель и определена их эффективность. Раскрыты особенности государственной поддержки мелиорации земель сельскохозяйственного назначения.

Особое место в исследовании отводится зарубежному опыту правового регулирования отношений в сфере мелиорации земель (опыту стран СНГ, Германии, Швейцарии, США, Китая и др.). Преимущественное внимание при этом уделяется изучению и анализу законодательства стран романо-германской правовой семьи – стран СНГ, Германии, Швейцарии, – поскольку именно их академические и законодательные традиции являются исторически наиболее близкими российскому правопорядку.

Представляется, что разработанные предложения послужат теоретической основой для дальнейших исследований в соответствующей сфере, а также будут иметь практическое значение для правотворческих и правоприменительных органов.

Автор выражает благодарность доктору юридических наук, профессору, заслуженному деятелю науки РФ Сергею Александровичу Боголюбову за поддержку, ценные рекомендации и полезные замечания.

Глава I

Общая характеристика правового регулирования мелиорации земель

§ 1. Понятие мелиорации земель в праве и ее отграничение от иных мер

Использование земли как важнейшего компонента природной среды при осуществлении различных видов хозяйственной и иной деятельности (сельскохозяйственное производство, строительство зданий, строений, сооружений, добыча полезных ископаемых и т. д.) неизбежно приводит к ухудшению ее состояния. В отдельных случаях такая деятельность влечет за собой истощение или даже полную деградацию земель. Подобные негативные последствия определяются субъективными факторами, всецело зависящими от деятельности как отдельного человека, так и общества в целом. Однако, кроме антропогенного воздействия, на состояние земель могут оказывать отрицательное влияние и объективные факторы, не зависящие от воли человека, – природные явления (например, засуха, наводнение, водная и ветровая эрозия).