Неформальная экономика. Курс лекций
Шрифт:
Институты – это правила. Но эти «правила» могут поддерживаться за счет как универсальных, так и партикулярных норм и санкций, что определяет деление формальных институтов на общие законы и распространяемые только на участников контракты . Неформальные институты по степени охвата делятся на всеобщие социальные нормы и ограниченные участниками деловые договоренности [Радаев 2003а, с. 91] (табл. 1).
Таблица 1
Типология институтов по степени формальности и зоне действия
Споры о том, что лучше, формальные или неформальные институты, и какое регулирование эффективнее, относятся к разряду несостоятельных. Безусловной истиной является ситуационная привлекательность тех или иных правил. Государственные правила (формальные институты) могут вызывать меньшее доверие в при слабом государстве, чем неформальные институты. Предпочтительность формальных правил – результат сложной констелляции экономических, политических, культурных и идеологических факторов.
Даже, казалось бы, хрестоматийное суждение о том, что рост государственного регулирования ведет к уменьшению экономического роста и увеличению неформальности, как выяснилось, имеет оговорку. А именно при высоком «качестве власти» этой связи может не быть.
Этот тезис подтверждается данными кросс-культурного сравнения 75 стран, включая 22 развитые и 53 развивающиеся [Linking…, 2006]. При сравнении индексов регулирования бизнеса ( отражающих вход на рынок, торговые барьеры, финансовый рынок, контрактное право, банкротство, рынок труда, фискальное регулирование) со средним доходом этих стран выяснилось, что если «качество власти» высокое, то негативного воздействия регулирования на экономический рост практически не наблюдается [Linking…, 2006, р. 138]. Индекс «качества власти» (« governance index ») строился по трем показателям – это уровень политической коррупции, законности и демократии (данные брались из: International Country Risk Guide).
Но самое интересное, что эта же закономерность распространяется и на размер неформальной экономики, определяемой по критерию избегания регуляции. Речь идет о скрываемой неформальной экономике. Оказывается, что государственное регулирование ведет к расширению неформальности,
При этом по мере «ухудшения власти» влияние фискального регулирования на неформальную экономику ослабевает. Так, при очень низком уровне этого индекса (например, в Колумбии и Пакистане) фискальное регулирование практически не влияет на неформальную экономику [Linking…, 2006, р. 141]. То есть хоть поднимай налоги, хоть опускай, граница теневой экономики не сдвинется. Таким образом, важно не просто «количество» регулирующих мер, но их «качество», понимаемое как равенство всех перед законом, прозрачность отношений бизнеса и государства, легальные и контролируемые обществом каналы лоббирования и прочие характеристики «правильных» институтов.
Природа формальных и неформальных институтов
Процессы формализации и деформализации неразрывно связаны. При этом характер взаимосвязи зависит от того, как мы трактуем природу формальных и неформальных институтов.
Существуют как минимум два полярных суждения о том, как возникают формальные и неформальные правила. Первый ответ, восходящий к работам Д. Норта, исходит из видения в неформальной экономике такой практики, из которой возникают новые механизмы и структуры публичной и легальной экономики. Другими словами, неформальная экономика представляется той средой, в которой первично формируются схемы экономической деятельности. То есть неформальные институты трактуются как изначальные схемы экономической деятельности. Наиболее устойчивые из них, а также отвечающие интегративным морально-этическим, культурным и правовым нормами общества, кодифицируются в виде формальных институтов. Отсюда «формальные правила предстают как фиксация устойчивого ядра уклада, а неформальные – как его изменчивая периферия» [Панеях, 2002, с. 156]. При таком понимании неформальная экономика является экономической средой общества, существующей до всякого нормативного регулирования и содержащей все точки роста, все тенденции, все возможности. В этом случае неформальные институты трактуются как потенциал, инкубатор формальных экономических институтов.
Вторая точка зрения состоит в том, что формальные нормы носят искусственный характер и не выводятся из норм практики; законы обусловлены представлениями о благе тех политических сил, которые захватили право на их принятие. Формализация трактуется как процесс внедрения формальных правил в сложившуюся хозяйственную практику, ее переформатирование. Такие формальные правила, как правило, ориентированы на будущее и призваны заблокировать процессы, регулируемые обращенными в прошлое навыками хозяйствования. Этот процесс неизбежен и позитивен ровно в той мере, в какой экономика признается деятельностью, регулируемой сознательно и целенаправленно. В этом случае неформальная экономика синонимична «экономике избегания», поскольку трактуется как ответ на некомфортность формальной институциональной среды, ее неадекватность порождаемым практикой паттернам хозяйствования.
Эта точка зрения широко распространена в России, где стержень экономического развития составляла и составляет стратегия догоняющей модернизации с доминированием в формальном праве представлений реформаторских «верхов» об общественном благе. Государство в России имеет явно выраженное проектное начало, что проявляется в его интенции активно строить и перестраивать экономику. При всех различиях проявлений неформальная экономика бывшего СССР и современной России имеет единое основание. Суть российской неформальной экономики состоит в противостоянии проектно-модернизационному подходу, реализуемому обладателями властного ресурса. Формальные институты спускаются на уже идущие хозяйственные процессы, на уже сформированные хозяйственные структуры. В этих условиях процесс деформализации является условием сохранения устойчивости и жизнеспособности экономики.
Современная реформа (как любая реформа «сверху») схожа с практикой становления СССР в том смысле, что люди отрываются от сложившихся традиционных систем воспроизводства жизни и насильственно включаются в новые структуры, процессы, обеспечивающие реализацию новых проектных устремлений субъектов власти. Кроме того, ротации политической элиты и изменения расстановки сил внутри нее приводят к частым корректировкам формальных институтов. Способом защиты экономики от проектно-модернизационного подхода государства является минимизация процессов, подконтрольных государству. И эта логика реализуется как в советский, так и в постсоветский период (в разных формах), на предприятиях всех отраслей и форм собственности (в разных масштабах).
Так, советский строитель коммунизма, устремленный в будущее, должен был довольствоваться скромным и примерно единым для всех (за исключением элиты) потребительским набором. Однако же во всех крупных городах были «барахолки», где люди торговали и отоваривались преимущественно импортом по ценам, далеким от планового регулирования, выводя денежные потоки за пределы контролируемой государством торговли. Современный строитель рынка в лице предпринимателя, который параллельно ведет две бухгалтерии – для себя и для проверок, не просто экономит на налогах, но минимизирует область своей деятельности, которая является или может стать подконтрольной государству. Образуется своеобразный буфер неформальности, увеличивающий гибкость хозяйствующего агента вопреки представлениям легальной власти о целесообразных пределах такой гибкости.
Таким образом, нет единого мнения о том, что первично – формальные или неформальные правила. Одни считают, что неформальные институты являются прообразом, средой формирования формального институционального пространства. Другие, наоборот, убеждены, что неформальное регулирование является ответом на неадекватность формальных правил с точки зрения хозяйствующих субъектов. Отчасти это подобно спору о яйце и курице. Тем более, что очевидна неразрывность этих норм: формальное имеет содержание только посредством сравнения с неформальным, и наоборот. Как левый ботинок является таковым только в силу существования правого, так и формальный мир существует лишь как аналитическая антитеза неформальному. Нам важно только зафиксировать эти позиции как аналитически крайние, поскольку между этими полюсами простирается множество воззрений на природу, характер и последствия формального и неформального регулирования экономики. Приверженность той или иной точке зрения в значительной степени определяется идеологическими основами мировоззрения.
Очевидно, что характер связи формальных и неформальных институтов видится по-разному в зависимости от общего суждения об их природе. Если мы считаем, что формальные институты – закрепление неформальных практик силами легальной власти (их кодификация), то взаимосвязь формального и неформального права более или менее ясна. Неформальные практики, которые по мере становления становятся массовыми, устойчивыми, а также выигрывающими с точки зрения соотнесения затрат и выгод, рисков и гарантий, баланса частных и групповых интересов, формализуются. На неформальной обочине постоянно создаются новые модели разрешения хозяйственных коллизий, часть которых в будущем пополнит ряды формальных институтов.
Со второй позицией больше вопросов. Если понимать под формализацией процесс внедрения формальных правил в сложившуюся хозяйственную практику, то означает ли это, что взаимодействие формальных и неформальных институтов сводится исключительно к их непримиримой борьбе?
Представляется, что это не так. Новые формальные правила не могут в один момент укорениться в практике: нет навыков их соблюдения, нет соответствующих структур и каналов обратных связей. Неформальная сфера позволяет совершить маневр, сохранить базовый хозяйственный процесс на то время, пока под новые формальные правила не сформируются новые структуры, навыки, связи. То есть неформальная экономика, выступая буфером между новыми формальными правилами и уже сложившейся практикой, создает возможность внедрения новых формальных институтов. Но по мере их внедрения стартует новый виток деформализации: укоренение и социальное обустройство новых формальных институтов происходит в ходе выработки неформальных договоренностей между хозяйствующими субъектами всех уровней. Новые институты по мере их адаптации к практике неизбежно обрастают неформальными амортизаторами их деятельности.
Например, советская плановая экономика декларировала отсутствие «дикого» рынка. Однако гибкость плановой системе придавали именно неформальные экономические практики, включая теневые рынки и домашнее производство продуктов и услуг. Более подробно о советской «второй» экономике мы поговорим отдельно, а пока лишь отметим, что плановая экономика находилась в окружении неформальных практик, позволяющих людям хоть в какой-то мере реализовывать предпринимательский потенциал, смягчать дефицит и преодолевать уравниловку оплаты труда и уровня жизни. Когда в 1990-е годы началась рыночная реформа, при всех словах о принципиальной новизне переживаемого момента, про трудности строительства рынка на обломках плановой экономики и т.п., в этом была изрядная доля лукавства. В советском опыте были теневые предприниматели (так называемые цеховики), вещевые рынки («барахолки»), фиктивно трудоустроенные («подснежники»), разнообразные формы «тащиловки» и расхитительства как признаки живучести частнособственнического мотива. Рынок существовал в порах плана. В ходе реформы новые рыночные институты ложились на ранее сформированные неформальные практики, активно использовали их в качестве адапторов. Теневые предприниматели получили возможность легализоваться, их капиталы стали финансовым ресурсом приватизации, а привычность пусть и порицаемого, но в быту необходимого советского «спекулянта» формировала первую реакцию населения на постсоветского предпринимателя. Советские директора, привыкшие использовать возможности неформальных связей в министерствах и главках для корректировки плановых заданий и получения дополнительных ресурсов, обратили каналы лоббирования на защиту своих позиций в новых условиях, что во многом определило контуры постсоветской экономики. В результате реформа прошла не так, как задумывалась, но зато она оказалась возможной в принципе. Неформальные практики советского периода исказили мечты реформаторов, но зато примирили их с жизнью.
Получается замкнутый цикл: неформальные процессы, адекватные прежней формальной системе, придают маневренность хозяйству в момент принятия новых формальных правил и тем самым создают условия для их постепенного укоренения, а не отторжения. Далее, суть социальной адаптации новых формальных норм состоит в формировании на их основе новых неформальных процессов, придающих системе гибкость, востребованную в ходе очередных формальных преобразований.Соотношение формальных и неформальных институтов
Какова диспозиция формальных и неформальных правил поведения в экономике? Возможно ли между ними сотрудничество? Или единственная форма отношений – непримиримая борьба? На наш взгляд, можно выделить четыре варианта соотнесения формальных и неформальных институтов, сводимых к понятиям альтернатива, симбиоз, разделение и коррекция. Опишем их подробнее.
1. Неформальные институты могут являться альтернативой формальным правилам, действуя вопреки им. Альтернативные неформальные институты предлагают более эффективные (дешевые, быстрые) способы ведения бизнеса. Например, обслуживаться бандитской крышей может быть предпочтительнее, чем встать под защиту государства. Важно подчеркнуть, что игнорирование кодифицированных правил поведения, как правило, носит системный характер. То есть неформальные институты пробивают не отдельные бреши в формальном алгоритме хозяйствования, а разносят его в щепки, вырабатывая целостную альтернативную институциональную среду. Новая система функционально дублирует отрицаемую, включая институты прав собственности, схем управления и правил обмена. В этом случае неформальные институты действуют вместо предусмотренных законом кодифицированных норм экономического поведения. Типичный пример – наем работника по устной договоренности вместо заключения с ним контракта, предусмотренного Трудовым кодексом РФ. Этот эпизод означает как минимум неучтенные наличные средства для теневой зарплаты, сокрытие неучтенной продукции, контакт с силовыми структурами для урегулирования возможных трудовых конфликтов и проч.
2. Неформальное регулирование может непосредственно опираться на формальные нормы, т.е. существовать в тандеме с ними. Такой симбиоз достигается за счет использования формальных процедур в качестве инструмента реализации неформальных договоренностей. То есть формальные нормы не нарушаются, а неукоснительно исполняются, выступая как средство в механизме неформального согласования интересов. Например, работник, лояльный к воровству шефа, быстрее продвигается по службе. Воровство – неформальный институт притязания на доходы, но новая должность – вознаграждение вполне формальное. Не будь в руках руководителя формальных возможностей продвигать по службе работников, его неформальная практика воровства была бы затруднена. Или, например, взятка. Ведь зачастую взятку дают не за нарушение закона, а именно за право воспользоваться им. В этом случае неформальный механизм взяточничества неотделим от формального порядка дел. Изменится закон, и взятки потекут по другому руслу, возможно, изменится и их размер. Заметим, что формальные нормы, наиболее интенсивно используемые при создании теневых схем, как правило, являются продуктом теневого лоббирования. Такие формальные нормы привлекают внимание и поэтому нуждаются в частом переоформлении.
3. Неформальные нормы действуют в зонах, свободных от формального регулирования, т.е. используются вне сферы действия формального права. Это своего рода модель разделения зоны формального и неформального регулирования. Дополняя закон, неформальные институты регулируют практику, не охваченную нормами права. Хрестоматийный пример – домашний труд, а также обмен дарами в рамках дружеских или родственный сетей. Институты, регулирующие домашнюю или реципрокную экономику, не противоречат формальному праву и не опираются на него как в предыдущих случаях. Они просто работают в ином пространстве отношений. Впрочем, домашней экономикой такая ситуация не ограничивается. В сфере рыночных отношений можно найти множество примеров, когда формальное и неформальное право сосуществуют, не вступая в контакт. Например, большинство контрактов помимо прописанных договоренностей предполагает широкий перечень вопросов, регулируемых на неформальной основе, поскольку формального способа их разрешения не предусматривается. Это вполне естественно, так как формальное пространство кодифицирует уже устоявшиеся практики, оставляя хозяйственные новации на неформальной территории. В этом случае неформальные институты и формальные правила сосуществуют как бы на раздельных полях, регулируют непересекающиеся процессы и весьма опосредованно соприкасаются друг с другом.
4. Неформальное регулирование корректирует экономическое поведение, в том числе законопослушное, придавая ему социокультурную специфику. В этом случае неформальные регуляторы пронизывают все без исключения формы экономической жизни – как подчиненные формальным институтам, так и избегающие их. Система ценностей, солидаристский потенциал, трудовая этика существенно корректируют действие формальных норм. В этом случае неформальное регулирование не противоречит формальному праву, а лишь корректирует действие кодифицированных норм. Этот процесс может рассматриваться как наполнение формальных институтов реальным социальным содержанием и носит повсеместный характер. Например, дружба с коллегами помогает выполнять служебные обязанности, а этническая общность может быть основой кадровой политики фирмы. Заметим: ни одно формальное положение не будет нарушено, но его исполнение будет проходить с учетом неформальных правил поведения людей, связанных узами дружбы или этнической общности. Именно в этом смысле надо понимать утверждение, что погружение в неформальное – единственно возможная форма существования формального.
Фактически конвенциональное деление экономики на так называемую легальную, криминальную, теневую, домашнюю (могут быть другие названия, но суть та же) есть не что иное, как аналитическое разбиение экономической практики на условные «зоны» в зависимости от соотнесения в них формальных и неформальных механизмов регулирования. Рассмотрим этот тезис подробнее.
Формальное и неформальное регулирование как критерий дифференциации экономической практики
Неверно думать, что государство регулирует одни процессы и отношения, а неформальные институты – другие. На самом деле объекты регулирования в значительной степени совпадают . Реальная экономическая практика не распадается на ту, что подчинена исключительно формальным или неформальным институтам, а существует как сложный гибрид этих механизмов регулирования. В зависимости от соотношения двух регулятивных механизмов – формального и неформального – можно выделить четыре «зоны» экономической практики (схема 1).
Схема 1
Регулирование экономической практики
Зона 1 – теоретически выделяемая область хозяйствования, где формальное регулирование абсолютно , т.е. не корректируется неформальными нормами. Это возможно в случае «стерильно недосоциализированных» субъектов, действующих в рамках полностью бюрократизированных организаций. На практике такая область отсутствует. Наш социальный опыт не позволяет поверить в существование людей, сверяющих каждый шаг с буквой закона и не отклоняющихся от формальных предписаний. Но даже если представить возможным такое общество, то остается маленькое «но»: закон не может предусмотреть все случаи, поскольку ряд ситуаций возникает впервые и, кроме того, любая ситуация имеет сложный веер разрешений в зависимости от контекста, что делает задачу абсолютной регламентации неразрешимо сложной.
Зона 2 – экономическая деятельность, имеющая два режима регулирования – формальный и неформальный . При этом формальный механизм доминирует . Это означает, что неформальные институты также работают, но не противоречат формальным нормам (законам и контрактам), а лишь выступают дополнением или «подналадкой» их действия. То есть неформальные нормы «обслуживают» формальные, не пытаясь составить им конкуренцию, а наоборот, делая более приемлемым законопослушание с точки зрения привычных форм поведения. В этом случае неформальные регуляторы заполняют ниши, не охваченные формальными правилами, или же действуют как социокультурная коррекция формального регулирования.
Так, в самой жестко бюрократизированной организации остается место для неформальных критериев выбора заместителя, желания привлечь в коллектив однокурсников, отношенческих контрактов с наиболее полезными сотрудниками и пр. В этом случае неформальное регулирование не отменяет формальные нормы, а лишь выступает дополнением или ограничением их действия. Ведь нет закона, запрещающего выбирать заместителя из числа людей, вызывающих человеческую симпатию. И нет запрета на оповещение однокурсников об имеющихся вакансиях. При этом заместитель, возможно, будет подчиняться всем формальным требованиям, предъявляемым к этой должности, а однокурсники будут приняты на работу только в случае соответствия формальным критериям. Речь идет о коррекции, а не об отрицании формальных норм. Или же возможна ситуация, когда вообще нет формальных указаний по какому-то конкретному случаю. Например, об очередности отпусков. И тогда люди договариваются между собой с учетом семейных и прочих обстоятельств. При этом именно неформальные нормы определяют, чьи пожелания должны быть учтены в первую очередь, – молодых, ветеранов, больных, многодетных и проч. Решение доводится до начальника и облекается в форму приказа. Никакого нарушения закона в этом случае нет. Неформальное регулирование решило проблему пробела в формальном праве, детализация которого имеет пределы. Эту область экономической практики принято называть экономикой легальной .
Зона 3 также имеет два режима регулирования . Однако в этом случае неформальные нормы составляют конкуренцию формальным правилам, подменяя и вытесняя их. Законы подменяются нормами обычного права, а вместо контракта действуют договоренности. Так, контракт с работниками подменяется устной договоренностью, а вместо иска в арбитраж обращаются к криминальным авторитетам. Однако формальные институты работают и здесь, но либо как средство достижения неформальных договоренностей, либо как дополнительное ограничение в выборе стратегии неформального поведения. Речь идет об экономике теневой и криминальной.
Теневые договоренности, существующие на стыке интересов предпринимателя и чиновника, – типичный образец деятельности, имеющей два уровня регулирования , – формальный и неформальный. Например, целью взятки (отката) является получение выгодного контракта. Взятка – неформальный договорной регулятор деятельности. Но подписанный благодаря взятке контракт – формальный документ, ответственность за выполнение которого обеспечена системой публичного права. Или, например, обязательным элементом ухода от налогов является утверждение в налоговой инспекции искаженного отчета, т.е. теневая практика совершается при соблюдении формального фискального требования.
Аналогично: таможенник получает неформальное вознаграждение не за то, что пропускает груз без уплаты пошлины, а за то, что на основе фиктивной декларации груза выдает формальные документы, делающие дальнейшее движение груза легальным. В этом случае деятельность импортера основана на договоренностях с таможней (неформальное регулирование) по поводу грузовой таможенной декларации (формальное регулирование). Речь идет о развитии теневой практики при неукоснительном соблюдении формальных норм . То есть соблюдается буква, но не дух закона. Сущность теневых схем (при всем их разнообразии) состоит в согласовании формального и неформального механизмов регулирования экономической деятельности, в результате чего формальные нормы не нарушаются, а используются в качестве средства реализации неформальных договоренностей.
В криминальной экономике, пусть в меньшей степени, также взаимодействуют формальные и неформальные институты. Так, при выборе криминальной стратегии учитывают тяжесть наказания, т.е. пытаются найти компромисс неформального способа обогащения и формальных санкций.
Зона 4 – зона безраздельного неформального регулирования экономики, где обычное право монополизирует регулятивную функцию ввиду отсутствия законодательных экономических норм. Под обычным правом понимается система устойчивых алгоритмов решения хозяйственных проблем, вырабатываемых самостоятельно на основе сложившихся традиций. Этот сегмент представляют нерыночные обмены домохозяйств (реципрокные отношения) и домашняя экономика. Там, где нет закона, действует не беззаконие, а иной порядок регулирования, опирающийся на традиции. Правила поведения в этом случае носят исключительно неформальный характер. Например, трудовая нагрузка женщин в домашнем хозяйстве и характер распределения работ супругов не регламентированы законодательно. Равно как нет циркуляров по поводу взаимопомощи домохозяйств, нет нормативов межпоколенных трансфертов. Однако выделяются устойчиво воспроизводимые формы экономического поведения в семье, в отношениях с родственниками и друзьями.Итак, значимость неформального регулирования различается в диапазоне:
• единственный регулятор (домашняя и реципрокная экономики);
• доминирующий (теневая и криминальная экономики);
• дополнительный (легальная или так называемая формальная экономика).
Соотношение формального и неформального имеет, как минимум, четыре градации. Неформальные институты могут:
• вытеснять формальные правила, подменяя их;
• занимать пространство, свободное от формального регулирования;
• нарушать «не букву, но дух закона», используя правовой документ как инструмент достижения неформальных договоренностей;
• корректировать («очеловечивать») процесс выполнения формального права.
Отсюда следует довольно простой вывод. Неверно определять неформальную экономику как область экономической практики, регулируемую исключительно неформальными институтами. Это справедливо, да и то с оговорками, лишь для домашней экономики и сетевых обменов домохозяйств, что далеко не исчерпывает сферу неформальной экономики. Более точно определять неформальную экономику как область экономической практики, где неформальные институты являются либо единственным, либо доминирующим механизмом регулирования (в терминах вышеприведенной схемы – совокупность третьей и четвертой зон). Неформальная экономика – порождение ситуации, когда какая-то область экономической практики либо в принципе не подпадает под формальное право в силу традиций (домашняя и реципрокная экономика), либо, имея формальное регулирование, игнорирует его, не исключая при этом использование «буквы закона» как инструмента реализации неформального договора (теневая и криминальная экономики).