Невоенные рычаги внешней политики России. Региональные и глобальные механизмы

Коллектив авторов

Особое внимание во внешней политике России уделяется транзитным странам СНГ. В отношениях с Украиной стоит задача обеспечить участие России в газотранспортной системе Украины.

Из документа также видно, что из-за сложностей вокруг транзита газа по территориям стран СНГ и непредсказуемой эволюции европейского энергетического законодательства Россия ищет пути к диверсификации экспортных потоков. Поэтому вопросы газовой политики рассматриваются в контексте развития отношений со странами Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР), но особый акцент делается на страны ШОС и Индию.

Отношения в газовой отрасли

со странами АТР находятся на стадии переговоров и деклараций, поскольку на данный момент отсутствует реальная инфраструктура такого сотрудничества. Поэтому развитие газовой отрасли в этом направлении вписывается в общий контекст развития районов Сибири и Дальнего Востока. Следует учесть также и тот факт, что процесс диверсификации экспорта проходит медленно из-за капиталоемкости новых инфраструктурных проектов. Поэтому европейское направление энергетической политики России остается наиболее реалистичным приоритетом в ближайшей перспективе [185] .

Программа является техническим документом, детально и прагматично прописывающим приоритеты внешней политики страны. Вместе с тем планы и перспективы по некоторым пунктам сформулированы, скорее, коммерчески, чем политически, что свидетельствует, как минимум, о влиянии «Газпрома» на целеполагание государства. Практика свидетельствует, что сложился определенный институт [186] внешней газовой политики России, который представляет клубок отношений «Газпрома» и государства и в котором не всегда понятно, какие интересы стоят за определенными ситуациями и поведением игроков.

11.2. Отношения принципал – агент в газовой политике

Если связать теорию агентств с решением вопроса субъектности международных отношений, то принципал – это субъект международных отношений. Он выбирает и «нанимает» того агента, который необходим ему для решения конкретных задач. Принципал имеет полную самостоятельность в принятии решений и руководствуется своими интересами и потребностями. Принципал ожидает от агента выполнения порученного ему задания в оговоренных рамках и имеет четкое представление о том, что должно быть получено в результате.

Действия агента ограничены условиями контракта, который он заключил с принципалом. При этом агент может иметь собственные интересы в решаемой задаче, которые могут не совпадать с ожиданиями принципала.

Рассмотрим три ситуации во внешней политике России, где тесно взаимодействовали как само государство в лице своих исполнительных органов, так и «Газпром».

11.2.1. Ситуация 1: Принципал (государство) – агент («Газпром»)

Это ситуация, в которой государство «нанимает» ОАО «Газпром» для достижения целей как во внутренней, так и во внешней политике.

Заявленной целью российской внешней политики (политики принципала) на европейском направлении является «создание по-настоящему открытой, демократической системы общерегиональной коллективной безопасности и сотрудничества» [187] , при этом развитие отношений со странами СНГ является приоритетным. Россия выстраивает «дружественные отношения с каждым из государств – участников СНГ на основе равноправия, взаимной выгоды, уважения и учета интересов друг друга. С государствами, которые проявляют готовность к этому, развиваются отношения стратегического партнерства и союзничества» [188] .

Принципал также говорит о том, что Союзное государство между Россией и Белоруссией будет строиться на рыночных принципах в процессе формирования единого экономического пространства (ЕЭП). Россия будет «активно работать в рамках ЕврАзЭС с Белоруссией и Казахстаном над созданием Таможенного союза и ЕЭП, содействовать подключению к этой работе других государств – членов ЕврАзЭС» [189] .

В контексте поставленных задач интересно проанализировать конфликт, который произошел летом 2010 г. между Россией и Белоруссией.

В июне 2010 г. в СМИ появились сообщения о том, что глава «Газпрома» Алексей Миллер обсудил с Президентом РФ Дмитрием Медведевым проблему задолженности Белоруссии за российский газ. Это сообщение последовало за информацией о неудаче переговоров по созданию Таможенного союза, который является одним из упомянутых в Концепции внешней политики РФ приоритетов. Таким образом, не добившись результата дипломатическими методами, государство-принципал использует «иные инструменты внешней политики» [190] и привлекает для решения поставленной задачи агента, так как другие инструменты, которые есть в расположении принципала, либо были неэффективны, либо не использовались.

ОАО «Газпром» как агент в этой ситуации имеет свои интересы в предлагаемом ему задании. Как указано в Ежеквартальном отчете компании: «Из потребителей газа ближнего зарубежья с нарушением контрактных обязательств оплачивает поставки газа АО “Молдова-газ” и ОАО “Белтрансгаз”» [191] . Любопытен тот факт, что принципал не учитывает интересы агента и не дает ему полномочий для решения проблем с обоими ненадежными плательщиками. Государство дает «Газпрому» полномочия действовать только в отношении Белоруссии, но не Молдавии.

Долг Белоруссии составлял на то время 192 млн долл. [192] , или менее 1% общей прибыли от продаж ОАО «Газпром» за 2009 г. [193] После совещания с принципалом агент был уполномочен на исполнение контрактных обязательств в полном объеме, т.е. в соответствии с условиями контракта на сокращение объема поставки газа в Белоруссию пропорционально задолженности перед «Газпромом». Это заявление было сделано 6 июня 2010 г., а уже 21 июня поставки газа в Белоруссию были сокращены.

После указанных событий было достигнуто соглашение между ОАО «Газпром» и ОАО «Белтрансгаз» о погашении задолженности, но главное – 6 июля 2010 г. вступил в силу Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза и завершении первого этапа формирования Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества.

В данной ситуации принципал и агент преследуют разные цели. Принципал желал оказать давление на Белоруссию в целях ускорения процесса создания Таможенного союза. Основная идея Таможенного союза – снятие таможенных пошлин в торговле между государствами, что влечет за собой усиление позиций России на территории бывшего СССР и активизирует интеграционные процессы.

Агент же надеялся на погашение долга ненадежного плательщика за поставленный газ, что и было сделано, но не лучшим для агента образом: задача была решена лишь в краткосрочной перспективе, а стратегический вопрос надежности контрагента остался открытым. Кроме того, так и не была ликвидирована задолженность АО «Молдовагаз».