Новая эпоха — старые тревоги: Экономическая политика
Шрифт:
5. Для выполнения публичных услуг, которые не могут быть переданы частным компаниям, создание правительственных агентств с частичной или полной оплатой услуг клиентами, рассмотрение возможности конкуренции частных компаний с агентствами по оказанию данного вида услуг.
6. Разделение выполнения исполнительских и надзорных функций. Создать специальные надзорные органы, обеспечив их независимость от органов исполнительной власти.
7. По функциям, которые не могут быть изъяты из ведения государственных органов исполнительной власти, разработать четкие процедуры исполнения, определяющие обязательства государственных органов и государственных служащих, исполнение которых может быть проконтролировано и оценено.
8. Внедрение
4
Неформальное воздействие государства на бизнес
4.1
Структуризация проблемы
Неформальные воздействия суть воздействия, лежащие за рамками закона. Они могут быть добровольными, т. е. основанными на соглашениях, учитывающих взаимные интересы. Но в данной области одна из сторон, а именно государство и его представители, обязана действовать точно по закону. И контракты заключаются только в случаях, предусмотренных законом, например по государственным закупкам.
Имеют место случаи, когда законы и иные государственные нормативы препятствуют бизнесу, оказываются экономически нецелесообразными. В этих случаях, носящих легальный характер, говорят об административных барьерах. Это «белая зона» воздействия на бизнес. Преодоление административных барьеров требует от бизнеса издержек и действий, уже далеко не всегда легальных. В этих случаях может не быть нарушений со стороны государства, к нарушениям подталкивается бизнес.
Двухсторонние неформальные взаимодействия бизнеса и власти возможны в форме вымогательства участия. В этом случае власть, располагая административным ресурсом, т. е. способностью посредством манипулирования своими легальными полномочиями, нанести ущерб конкретному бизнесу, понуждает его ко взносам в различного рода внебюджетные и независимые фонды. При этом предприниматель получает гарантии неухудшения своего положения (власть становится для него своего рода «крышей») или даже обещания каких-либо привилегий и льгот. Обычно в случаях вымогательства участия имеются в виду какие-либо блатные, общественно полезные цели. Его еще называют «серой зоной» вмешательства государства.
Коррупция — «черная зона» неформальных воздействий. Она предполагает преступное взаимодействие с бизнесом не государственных институтов, а отдельных лиц в их личных корыстных интересах или неформальных коррупционных сетей с использованием служебного положения чиновников, их административного ресурса в интересах взяткодателя. Зачастую между «серой» и «черной» зонами нет грани: если можно в благих целях не закону, то можно и для себя. И наоборот, если общественное мнение примирительно настроено к частной взятке и считает ее приемлемой для решения частных задач взяткодателя, то оно примирится и с государственным рэкетом. Это касается и административных барьеров, которые чаще всего преднамеренно выстраиваются ради получения частных доходов.
По понятным причинам корректная количественная оценка неформальных воздействий государства на бизнес существенно затруднена. Тем не менее на основе имеющихся исследований можно делать приближенные оценки.
4.2
Административные барьеры
Административные барьеры влекут за собой прямые и косвенные издержки. Прямые издержки бизнес несет для преодоления административных барьеров, например при регистрации предприятий, оформлении инвестиционных проектов, получении лицензий и т. п. Косвенные издержки связаны с тем, что барьеры входа на рынок, в частности, уменьшают число рыночных агентов и ослабляют конкуренцию, снижая тем самым стимулы эффективности и энергетику предпринимательской деятельности. Согласно оценкам, косвенные потери могут на порядок превосходить прямые. Многочисленные опросы в России показывают: 70 % опрошенных предпринимателей сталкиваются с низким и средним уровнем конкуренции; только 7–8 % — с высоким.
Согласно оценкам В. Л. Тамбовцева [26] , прямые издержки преодоления административных барьеров, связанных только с текущим контролем над производством и торговлей, обходятся российским предприятиям примерно 215–130 млрд. руб., или 7,2–7,5 млрд.
26
Крючкова П. В. Административные барьеры в российской экономике / Институт национального проекта «Общественный договор».М., 2001. С. 19.
27
Ясин Е. Г. Российская экономика. М.: ВШЭ, 2002. С. 212.
4.3
Вымогательство участия
Оценки по региональному уровню построены в основном на данных журналистских расследований в отдельных регионах, где внебюджетные фонды стали объектом общественного внимания. Преимущественно это данные 1999 года.
С 2000 года Бюджетный кодекс РФ, по сути, запретил формирование подобных фондов на уровне муниципальных образований, в связи с чем на этом уровне они либо ликвидированы, либо ушли в «тень».
На уровне регионов обычно формируются три типа фондов:
• фонды развития региона;
• фонды поддержки жилищного строительства (созданные в соответствии с Указом Президента РФ № 228 от 24 декабря 1993 года и Постановлением Правительства РФ от 15 июня 1994 года);
• фонды поддержки правоохранительной деятельности. Кроме них, есть и иные, менее институциализированные или разовые формы вымогательства участия. Во многих случаях они вынуждаются недостаточностью налоговой базы регионов и муниципалитетов, отсутствием у них легальных прав мобилизации финансовых ресурсов. В других случаях мы имеем дело с проявлением бюрократического произвола.
Годовые объемы фондов развития регионов оцениваются в масштабах РФ в 10–93 % от суммы собираемых налогов, или в 3–5 % валового регионального продукта (ВРП). В абсолютном выражении это около 100 млрд. руб. в год.
Фонды жилищного строительства — 0,5 % собираемых налогов, или 0,13 % промышленной продукции региона — примерно 5 млрд. руб. в год.
Фонды поддержки правоохранительных органов — 0,7 % собираемых налогов,0,14 % промышленной продукции — примерно 7 млрд. руб. в год.
Следует заметить, что это минимальные оценки. В частности, прямые нелегальные взносы компаний на поддержку правоохранительных органов, «плата за крышу», являются, вероятно, общим правилом. И это кроме отдельной платы за нанесение ущерба конкурентам: использование правоохранительных органов в конкурентной борьбе, по признаниям предпринимателей, стало сегодня весьма распространенным для малого и среднего бизнеса.
Всего, таким образом, минимальная оценка вымогательства участия составляет 110 млрд. руб. в год, или 4 млрд. долл. По двум рассмотренным направлениям это 325 млрд. руб.,11 млрд. долл., или 3,8 % ВВП 2001 года.
4.4
Коррупция
В оценке ее масштабов мы будем опираться прежде всего на исследование фонда «ИНДЕМ» 1999–2001 годов [28] . Сделанные оценки считаются завышенными. Но если обратиться к другим источникам, например к книге И. Клямкина и Л. Тимофеева «Теневая Россия» (М.: РГГУ,2000), где нет прямых количественных оценок, то возникает ощущение, что если они и завышены, то не очень. Согласно Индексу восприятия коррупции (Corruption Perception Index — CPI), предложенному организацией Transparency International, Россия занимает 76-е место в списке из 85 стран [29] .
28
Диагностика российской коррупции: социологический анализ / ИНДЕМ. М., 2002.
29
Культура имеет значение / Московская школа политических исследований. М., 2002. С. 150