Перед вызовами времени. Циклы модернизации и кризисы в Аргентине
Шрифт:
Второй приоритетной заботой власти стала проблема выхода из состояния дефолта и нормализации отношений с международными финансовыми организациями и банками на приемлемых для Буэнос-Айреса условиях. Причем нужен был не выход из дефолта любой ценой, но такое структурное решение застарелой долговой проблемы, при котором страна кардинальным образом сокращала зависимость от внешнего финансирования и ощутимо повышала степень своей кредитно-финансовой суверенности. Это был один из самых серьезных вызовов, с которыми столкнулись правящие круги Аргентины.
НЭП: бюджетно-налоговые и валютно-финансовые аспекты
На протяжении десятилетий аргентинским властям не удавалось обеспечить сбалансированность государственного бюджета на сколько-нибудь продолжительное время. Хронический финансовый дефицит, как правило связанный с процентными платежами по долгам, превратился в трудноразрешимую проблему и не позволял правительству добиться устойчивого превышения доходов над расходами. Как следствие – запускался печатный станок, и страна наводнялась обесцененными деньгами либо государство прибегало к новым заимствованиям. В посткризисный период Розовый дом сумел переломить эту ситуацию и создать условия для радикального изменения финансовых показателей (см. табл. 10.1).
Статистика говорит о том, что в 2002–2008 гг. произошло значительное улучшение многих финансовых переменных, причем как эндогенных (определяемых факторами в рамках данной модели), так и экзогенных, изменения которых в большой мере лежат за пределами аргентинской экономики. Так, доходы бюджета выросли более чем в 5 раз, первичный профицит – в 14 раз, золотовалютные резервы Центрального банка – в 4,5 раза, частные и государственные депозиты – почти в 3 раза и т. д. Важно и другое: начиная с 2003 г. бездефицитными стали бюджеты большинства провинций – факт экстраординарной важности. Особое значение имело стабильное сохранение высокого первичного профицита, размер которого стал превышать 3 % ВВП (см. рис. 10.1).
Таблица 10.1 Основные финансовые показатели (2002–2008 гг., млрд песо)
Составлено
Разумеется, власти сумели нарастить доходы в первую очередь благодаря беспрецедентно быстрому экономическому росту. Но в основе бюджетного профицита последних лет лежали и факторы, связанные с реформированием самой фискальной системы: введением новых налогов (на экспорт и финансовые операции), расширением налогооблагаемой базы, а также перемены в организации пенсионного обеспечения – переход сотен тысяч граждан из частных УКПФ в государственную структуру.
Case study
Налоги в Аргентине
Характерная черта аргентинской фискальной системы – высокая доля косвенных налогов. В 2007 г. НДС, а также налоги на внешнюю торговлю и финансовые операции обеспечили 52 % всего объема налоговых поступлений (см. рис. 10.2). С учетом особенностей текущей макроэкономической политики можно ожидать, что такое положение сохранится, по крайней мере, на среднесрочную перспективу. В частности, в 2007 г. правительство ощутимо повысило «retenciones» на экспорт нефти, нефтепродуктов, природного газа и основных сельскохозяйственных культур: сои – с 27,5 до 35 %, пшеницы – с 20 до 28, кукурузы – с 20 до 25, подсолнечника – с 23,5 до 30 %425. Только одно это должно было обеспечить в 2008 г. фискальную прибавку в размере 4,5 млрд дол.426 Определенное значение имело и укрепление налоговой дисциплины. Благодаря принятым административным мерам с 2002 по 2006 г. уклонение от уплаты НДС снизилось с 35 до 21 процентного пункта, что принесло в казну около 8 млрд песо. В целом объем собираемых федеральных налогов (налоговая нагрузка) за указанный период возрос с 16 до 23 % ВВП, а общий объем фискальных сборов, включая провинциальные и местные налоги, – до 31–32 % (один из самых высоких уровней в Латинской Америке). В 2007–2008 гг. этот показатель продолжал увеличиваться. Вместе с тем в отношении собираемости налогов в Аргентине еще остаются очень значительные неиспользованные резервы, прежде всего из-за сохраняющегося огромного неформального сектора в экономике. «За исключением Бразилии (там налоги достигают 34 % ВВП. – Примеч. авт.) ни в одной развивающейся стране нет таких высоких налогов, как у нас», – отмечал аргентинский экономист Даниэль Атрана. В то же время, как подчеркивал другой известный эксперт, Роберто Френкель, в Аргентине «повышение налогов не носит всеобщего характера, а затрагивает отдельные сектора экономики»427. Это обстоятельство порождает явление крайне неравномерного распределения фискальной нагрузки в хозяйстве и обществе.Рис. 10.1. Первичный профицит государственного бюджета Аргентины (в % от ВВП)
Источник: Ministerio de Economia – www.mecon.gov.com.ar
Рис. 10.2. Структура налоговых сборов (в %)
Источник. Ministerio de Economia у Producción. Argentina: indicadores econó-micos. Diciembre 2007. – www.mecon.gov.com.ar
Отметим еще одно немаловажное обстоятельство: в 2003–2007 гг. правительство при формировании бюджета регулярно руководствовалось консервативными оценками темпов роста ВВП. Реальное увеличение экономики (а следовательно, поступлений в бюджет) было значительно больше, что позволило исполнительной власти свободно располагать суммой порядка 74,6 млрд песо. На 2008 год были заложены 185,5 млрд песо поступлений в консолидированный бюджет, тогда как реальные доходы превысили 268 млрд, что дало в распоряжение правительства порядка 80 млрд песо дополнительных финансовых ресурсов, которые власть могла расходовать по своему усмотрению.
При выработке генеральной линии экономического роста кабинет Н. Киршнера исходил, в частности, из того, что важным элементом модернизации экономики и ее перехода на инновационный путь развития является валютная политика. Причем поскольку осуществление инновационной стратегии определяется задачами эффективного функционирования национальной экономики и обеспечения расширенного воспроизводства, то и валютная политика должна была иметь ярко выраженный воспроизводственный аспект.
Каким образом это достигалось? Последние десятилетия показали, что валютная политика – один из главных инструментов адаптации экономики страны к постоянно меняющемуся (особенно в условиях глобализации) внешнему контексту. Именно с помощью регулирования валютных курсов создавались предпосылки для более сбалансированного участия хозяйствующих субъектов в системе мировых торгово-экономических отношений. Далеко не всегда эта политика давала желаемый результат. Пример тому – последние годы режима «конвертируемости», когда ошибки в формировании валютного курса обернулись серьезными потерями реального сектора экономики. Результативная валютная политика не может исходить из каких-то узких (пусть даже весьма важных) целей, а должна быть направлена на решение основных задач национального хозяйственного развития в рамках так называемого «магического многоугольника»: обеспечение устойчивого экономического роста, сдерживание инфляции и безработицы, поддержание равновесного платежного баланса428.
Исходя из такого рода соображений, правительство стремилось к тому, чтобы валютная политика (в максимально возможной степени) отвечала интересам всех участников воспроизводственного процесса, а не только экспортеров или импортеров. Эта позиция официального Буэнос-Айреса нашла свое практическое воплощение в таких ключевых составляющих валютной политики, как режим валютного курса, динамика обменного курса песо, объем золотовалютных резервов. Следует подчеркнуть, что речь идет об очень непростых макроэкономических вопросах, требующих глубоко продуманного и крайне осторожного, взвешенного подхода. Не случайно в документах МВФ специально отмечалось, что «выбор режима валютного курса представляет собой сложную проблему и зависит от специфических обстоятельств отдельных стран»429.
Благоприятные тренды хозяйственного развития утвердили аргентинские власти в том, что примерное (с небольшими отклонениями) соотношение песо/доллар 3:1 себя оправдало. Отсюда – основное направление девизной политики Центрального банка, состоящее в поддержании высокого обменного курса американской денежной единицы путем периодических интервенций на валютном рынке [64] . «Стержень экономической политики нашего правительства – покупка Центральным банком долларов с целью увеличения резервов и поддержания высокого обменного курса», – подчеркивала Ф. Мисели, категорически отвергая любые призывы отойти от данной линии430. По существу, речь идет о том, что в посткризисный период на смену режиму «конвертируемости» пришел управляемо плавающий валютный курс («tipo de cambio administrado flotante»).
Поскольку интервенции ЦБ состоят главным образом в покупке долларов (прежде всего у аргентинских экспортеров), это, с одной стороны, гарантирует постоянное увеличение валютных запасов страны, а с другой – производит «стерилизующий» эффект, т. е. обеспечивает корреляцию денежной массы с ростом аргентинской экономики или такое увеличение денежных агрегатов, которое сопровождает (но не слишком опережает) общее экономическое развитие. Подтверждение данного тезиса – динамика агрегатов Ml, М2, М3, размеры которых по отношению к ВВП в период 2003–2008 гг. не претерпели драматических изменений (см. рис. 10.3). На это обстоятельство специальное внимание обратил президент ЦБ Мартин Редрадо, представляя в сенате Национального конгресса политику банка на 2008 год431.Источник: Ministerio de Economia у Producción. Argentina: indicadores econó-micos. Diciembre 2007, Octubre 2009. – www.mecon.gov.com.ar
После бурных событий начала XXI в., на рубеже 2005–2006 гг., произошла относительная нормализация банковской деятельности и сложились условия для активизации кредитных операций. В специальном исследовании рейтингового агентства «Мудис» отмечалось «стабильное положение аргентинских банков», их возросшая кредитоспособность и растущая финансово-посредническая деятельность432. За последние полтора десятилетия – сначала в результате неолиберальных реформ, а затем под воздействием кризисных потрясений – банковская система претерпела кардинальные изменения, главным из которых стала концентрация капитала в сравнительно узком кругу крупнейших финансовых организаций. К началу 2007 г. в стране действовало 89 банков (в 1991 г. – 213), но 90 % всех депозитов и 72 % кредитов приходилось на долю 11 крупнейших государственных и частных финансовых учреждений: Национального банка, Банка провинции Буэнос-Айрес, «ББВА Франсес», «Банко Рио», «Галисиа», города Буэнос-Айрес, «БанкБостон», «Ситибанк», «Кредико-оп», «МакроБансуд» и «ХСБК»433. Именно эти наиболее сильные банки, большинство которых – частные компании, сумели не только выстоять в кризисные годы, но и расширить свое влияние. В частности, только за 12 месяцев (с конца декабря 2006 г. по начало января 2008 г.) депозиты в аргентинских банках выросли почти на 20 % – со 150 до 178,8 млрд песо, а портфель предоставленных кредитов увеличился более чем на 30 %, достигнув суммы 105,6 млрд песо434.
Разумеется, речь пока шла о сравнительно скромных (по масштабам аргентинской экономики) объемах кредитования реального сектора [65] . Но положительный тренд был налицо. Это подтверждали высокопоставленные менеджеры банковского сектора, выражавшие уверенность в том, что не позднее 2008 г. кредитно-финансовая система Аргентины полностью восстановится и будет
Как видим, удельный вес инвестиций государства и в общем объеме федеральных расходов, и по отношению к ВВП в 2002–2006 гг. стремительно вырос. В 2007–2008 гг. этот рост был продолжен. Уже в первые два месяца пребывания у власти К. Фернандес де Киршнер сформировала пакет государственных инвестиций на сумму почти 24 млрд песо, который включил широкую гамму инфраструктурных проектов (продолжавшихся и новых): жилищное и дорожное строительство; энергетические объекты; транспорт, включая закупку подвижного состава для железных дорог; очистительные сооружения437. Все эти общественные работы должны быть реализованы до истечения президентских полномочий нынешнего главы государства в 2011 г.
Рис. 10.4. Динамика государственных инвестиций
Источник. Ministerio de Economia у Producción. Argentina: indicadores econó-micos. Diciembre 2007. – www.mecon.gov.com.ar
В условиях восстановления и консолидации экономического роста значительный макроэкономический эффект имели целевые государственные кредиты и субсидии частному сектору438. Так, в начале 2006 г. власти объявили об открытии БАН новой кредитной линии размером 4,5 млрд песо. Эта новость была с энтузиазмом встречена деловым сообществом, в том числе Аргентинским индустриальным союзом, президент которого Эктор Мендес подчеркнул, что госкредиты имеют особое значение для предприятий, в основном завершивших восстановительный этап роста и достигших пределов своих производственных мощностей [66] . В свете этого в целом ряде случаев бизнес остро нуждался в кредитах для закупок нового оборудования и передовых технологий439. Государство, в свою очередь, заинтересовано в увеличении платежеспособного спроса на средства производства, рассматривая его как один из главных стимулов роста экономики. Таким образом, интересы правительства и бизнес-сообщества в данном вопросе совпадают, создавая благоприятную основу для развития и углубления частногосударственного партнерства.
Логика удержания новой экономической политики Розового дома в зоне относительного общественного консенсуса вынуждала власти сравнительно в крупных масштабах субсидировать отдельные сферы бизнеса с целью обеспечить разумную прибыль предпринимателям, но не допустить чрезмерного повышения цен. К таким «чувствительным» отраслям относится, в первую очередь, общественный транспорт. Частные компании, занятые в этом секторе, получили из бюджета в 2005 г. свыше 1,7 млрд песо, а в 2006 г. – уже на 34 % больше440. Как отмечается в аргентинской печати, правительство с помощью субсидий снижает протестный потенциал малоимущих слоев населения и укрепляет отношения с влиятельными профсоюзными кругами – традиционной опорой перонистских режимов.
В 2007 г. госсубсидии выросли на 125 % по сравнению с предыдущим годом и превысили 14,6 млрд песо. По данным на 2008 г., общий объем прямых государственных субсидий возрос до 16,4 млрд песо. Кроме того, на 14 %, или до 19,8 млрд песо, увеличатся косвенные субсидии (главным образом налоговые льготы). При этом основными получателями господдержки являлись:
♦ 29 государственных предприятий (почти 4 млрд песо);
♦ государственные попечительские фонды (2,3 млрд песо);
♦ частные компании (10,2 млрд песо)441.
Таким образом, финансовая политика аргентинских властей носит дискреционный характер и представляет собой манипулирование налогами и государственными расходами с целью воздействия на национальное производство, занятость и денежное обращение в интересах обеспечения устойчивого экономического роста. Реализация стратегии неоиндустриальной модернизации Аргентины и программа конкретных действий правительства в социально-экономической области, включая ее валютно-финансовые аспекты, может интерпретироваться (в том числе) и как стремление Розового дома добиться распространения и постепенного доминирования инновационного мышления во властных структурах, ответственных за принятие государственных решений в сфере экономики.
Реструктуризация внешнего долга: платформа Буэнос-Айреса и позиция кредиторов
Стабилизации финансового положения страны в значительной степени способствовал мораторий на платежи по обслуживанию части суверенного долга (тот самый дефолт). Обратимся к цифрам. Если бы Аргентина не объявила дефолт, то, по прогнозу МВФ, сделанному в середине 2001 г., в период 2002–2005 гг. она должна была выплатить кредиторам свыше 65,5 млрд дол., но при этом ее суверенный долг возрос бы практически до 175 млрддол. (см. табл. 10.2).Таблица 10.2 Аргентина: прогноз роста внешнего долга (млрд дол.)
Составлено по: International Monetary Fund. –
Объявив дефолт, Аргентина сумела сохранить значительные финансовые ресурсы: страна в 2002–2004 гг. заплатила кредиторам около 19,4 млрд вместо 48 млрд дол., т. е. экономия за три года составила почти 30 млрд дол.442
Высокие темпы развития экономики, активный внешнеторговый баланс, бюджетный профицит, увеличение валютных резервов – положительные черты посткризисного хозяйственного состояния Аргентины. Но бесспорные успехи в экономическом восстановлении сами по себе не решали долговую проблему. Более того, в 2002–2004 гг., несмотря на дефолт, суверенная задолженность продолжала быстро расти, превысив в середине 2004 г. колоссальную цифру – 181 млрд дол. Как это произошло?
Свою роль сыграли два главных обстоятельства. Первое : федеральная власть взяла на себя обязательства по внешним долгам отдельных провинций (в объеме 10 млрд дол.). Второе : государству в прямом смысле пришлось оплатить последствия кризиса 2001–2002 гг. и компенсировать банкам и частным гражданам потери, связанные с девальвацией песо. С этой целью были выпущены новые государственные долговые облигации на сумму свыше 20 млрд дол. В результате острота долговой проблемы не спадала и требовала от аргентинского руководства осмысленных и решительных действий.
Все более актуально стоял и вопрос инвестиций. Как уже отмечалось, хозяйственный подъем 2002–2005 гг. носил в значительной степени компенсационный характер, основывался на более полном использовании простаивавших производственных мощностей. Однако указанный резерв сравнительно быстро был исчерпан, и для дальнейшего экономического роста стал необходим позитивный инвестиционный эффект, т. е. «свежие», в том числе зарубежные, вложения в основной капитал. Однако в условиях дефолта наступила своего рода «инвестиционная зима», многие новые капиталовложения были надолго заморожены, и Буэнос-Айрес не мог рассчитывать на быструю «оттепель» и массовое возвращение иностранных инвесторов на аргентинские рынки. Поэтому данное обстоятельство также побуждало правительство форсировать урегулирование долговой проблемы.
Поставив целью ослабить давление долгового пресса и добиться приемлемых для Аргентины условий реструктуризации внешней задолженности, Буэнос-Айрес сконцентрировал усилия на двух направлениях: выстраивание новых отношений с МВФ и проведение переговоров с частными держателями дефолтированных облигаций. При этом крайне тяжелое финансовое положение, сложившееся в начале 2002 г., ставило Буэнос-Айрес перед сложным вызовом: расколоть единый фронт кредиторов. Реализация этой стратегии во многом зависела от договоренностей с МВФ. Контакты с Фондом были регулярными, но полного взаимопонимания достичь не удавалось. МВФ настаивал на принятии ряда мер (повышение тарифов на коммунальные услуги, реформа банковской системы и т. д.), к которым Буэнос-Айрес не был готов. В результате был достигнут своеобразный компромисс: отношения Аргентины с Фондом на некоторое время «замораживались», с тем чтобы дать возможность правительству Н. Киршнера сконцентрироваться на достижении договоренностей с частными кредиторами.
В сентябре 2003 г. на конференции МВФ в Дубае Р. Лаванья сделал чрезвычайно сильный политический ход: предложил произвести обмен дефолтированных аргентинских долгов номинальной стоимостью 81,8 млрд дол. на новые инструменты на сумму 20,3 млрд дол. (75 % дисконта) и без учета процентов, «набежавших» с момента объявления дефолта443. Разумеется, требование такой огромной скидки не вызвало восторга со стороны кредиторов и инвесторов, подвергших демарш Розового дома резкой критике. Но главное было сделано: реструктуризация долгов стала предметом конкретных переговоров, стороны получили возможность четче обозначить исходные позиции для их возможного последующего сближения.
Как географически распределялся дефолтированный суверенный долг Аргентины и каковы были действия частных инвесторов?
В середине 2004 г. общий объем дефолтированной задолженности, включая просроченные проценты (20,8 млрд дол.), составил 106,4 млрд дол. Долговые бумаги находились на руках граждан Аргентины, США, Японии и ряда европейских государств (см. табл. 10.3).
В целях координации своих позиций на переговорах с Буэнос-Айресом аргентинские и зарубежные держатели долговых облигаций объединились в ассоциации инвесторов. Так, в Нью-Йорке в конце 2001 г. был образован Комитет держателей аргентинских бондов, объединивший группу институциональных кредиторов: Морган Стэнли, ХБК Инвестментс, Ван Эк Кэпитал и т. д. На их долю приходилось долгов на сумму порядка 7 млрд дол. Этот орган стал инициатором создания в начале 2004 г. Глобального комитета кредиторов (ГКК), который возглавили американский финансист Ханс Хьюмс и итальянский банкир Никола Сток444.