Петр Великий: личность и реформы
Шрифт:
Цитируемый текст «экспликации» – пояснения – поразительно напоминает по своим идеям ту часть «Устава воинского», где шла речь об обязанностях генерал-фельдмаршала, который может погубить армию двумя пороками – сребролюбием и «похлебством» (попустительством). Здесь мы видим, только в более живописном, красочном варианте (чего стоит только упоминание в государственном указе подмигивания шефу – «дая очми знать!»), то же самое – опасение, что государство, как и армия, падет от «похлебства», ослабления дисциплины, нарушения инструкций. Петр склонен «лакомства» и «похлебство» чиновников расценивать даже более сурово, чем воинское преступление – измену. Продолжаю в подтверждение этого цитирование «экспликации»: «Того ради надлежит в винах звания своего волею и ведением преступивших так наказывать, яко бы кто в самой бой должность свою преступил, или как самого изменника, понеже сие преступление вяще измены, ибо, о измене уведав, остерегутца, а от сей не всякой остережется, но может зело глатко под кровлею долго течение свое иметь и зло конце получить». Одним словом, иной президент коллегии может оказаться преступником хуже Мазепы, ставшего символом государственного и военного преступника
Итак, для Петра характерно отношение к государственному учреждению как к воинскому подразделению, к регламенту – как к военному уставу, а к чиновнику – как к военнослужащему. Н. И. Павленко справедливо заметил: «Идеальными Петру представлялись учреждения, уподобленные казарме, а служители учреждений – военным чинам, с такой же неукоснительностью выполняющим указы, как солдаты и офицеры выполняли военные уставы».
Другой исследователь – американец Д. Крайкрафт, уделяя особое внимание военному началу в личной жизни Петра, пишет, что военизация проявлялась во всем: Петр не только одевался как солдат, но и действовал и думал как солдат. Недаром, считает историк, Петр ввел в общественный обиход понятие «генералитет» как отдельный политический корпус, активно действовавший наряду с другими общественными силами. Воинские законы, построенные на проверенных опасным опытом сражений принципах, по мнению Петра, с убедительностью показывали преимущества этой военной модели. Воинская дисциплина – это то, с помощью чего можно воспитать в людях любовь к порядку, труду, сознательность, христианскую нравственность. (Вспоминается известная шутка Козьмы Пруткова: «При виде исправной амуниции сколь презренны все конституции».) Простота воинского устава, его очевидная эффективность на поле боя соблазняли распространить военное начало и на гражданское управление, и на общество в целом. Когда анализируешь развитие идей Петра о государстве, реформе управления, бросается в глаза эта сознательная ориентация царя на военные образцы, на придание государству черт единого грандиозного военного организма.
Структура главного элемента этого организма – коллегии – была довольно проста: собственно коллегия (позже она называлась «присутствие») и канцелярия – делопроизводственный отдел, где сидели канцелярские служители. Отделениями коллегии были конторы, ведавшие какой-либо одной отраслью управления.
Как же работала коллегия? Генеральный регламент и многочисленные дополнения к нему установили четкий режим ее работы как бюрократического учреждения. Он заключался в соблюдении единства времени и места бюрократического действия: в определенное время недели, дня и только в здании Коллегий.
Реально это означало, что в назначенный для присутствия день и час члены коллегии собирались в аудиенц-камеру для заседания. Председательствующий – президент – открывал заседание, секретарь оглашал список рассматриваемых дел, которые одно за другим зачитывались. Далее наступало самое важное таинство коллегиальной формы управления. По заслушанному делу вырабатывался проект решения, каждый из присутствующих, начиная с самого младшего по должности, высказывал свое мнение, и большинство решало судьбу дела. Суть коллегиальной системы выражает 6-я глава Генерального регламента «О даче голосов в коллегиях»: «1. Когда предложение учинено будет, то по вышеписанному порядку от нотариуса одно по другом в протокол записывается и потом во всем коллегии каждое дело обстоятельно разсуждают; 2. И наконец, снизу, не впадя один другому в речь, голосы свои дают; 3. И множайшему числу голосам следуют; 4. А ежели голосы равны, то оным следовать, с которыми президент соглашается; 5. При сем каждой член по своей присяге и должности обязан, пока о котором деле разсуждают, мнение свое свободно и явственно объявлять, по правому своему разумению и совести, не взирая на персону, так как о том пред Его величеством и пред самим Богом ответ дать может; 6. И ради того никто при мнении своем с умыслу, упрямства, гордости или другова какова вида остатися не имеет, но ежели он другова мнение, которое добрыя основании и резоны имеет, усмотрет, оным следовать должен; 7. Такоже каждому члену свобода даетца, ежели голос ево принят не будет, а он ко интересу Его царского величества благооснованным и полезным быть разсудит, чрез нотариуса в протокол велит записать». Итак, Генеральный регламент довольно четко определяет коллегиальную форму управления. Но, знакомясь с ним, видишь, что единственной гарантией правильного применения коллегиального начала являются моральные понятия: боязнь согрешить пред Богом, обмануть царя, запятнать совесть, честь. Конечно, в тогдашних учреждениях было немало людей, для которых эти понятия были моральным законом, но было много и таких, которые могли нарушать положения, требующие честности, принципиальности, и не боялись при этом провиниться перед Богом, царем, начальником, не противореча своей совести, морали, долгу. Все это, конечно, учитывал Петр, который наряду с моральными нормами вводил ряд юридических институтов, осуществлявших надзор за деятельностью чиновников, о чем будет сказано ниже.
В коллегиях было три вида служащих: члены коллегий, канцелярские служители и так называемые «нижние служители» – курьеры, сторожа, вахмистры и солдаты. Центральной фигурой коллегиального совета был президент, который осуществлял управление коллегией от имени царя и поэтому имел право на особое почтение со стороны членов коллегии. 26-я глава Генерального регламента так и названа: «О респекте, надлежащем президентом». «1. Понеже президенты, а во отлучении их вице-президенты вышшие главы суть и в лице Его царского величества сидят ради управления всех дел в коллегиях, також на каждого верность, прилежность и поступку надзирают, того ради надлежит всем членам, как коллегийным, так и канцелярным, учрежденному их президенту всякое достойное почтение и респект и послушание чинить и по указом их в делах, которые Его царского величества высокой службе и интересу касаютца, поступать». И все же при столь ясных формах почтения к должности президента реформатор делает все, чтобы президент по своей власти не напоминал прежнего единоличного судью приказа. Об этом говорится в уже цитированном указе от 19 декабря 1718 года, то есть в самом начале реформы: «Чего ради учинены калегии, то есть собрании многих
Петр возлагал очень большие надежды на сам механизм работы учреждения, полагая, что именно он заставит чиновников следовать законам долга, чести, совести, обеспечит коллегиальность. Но, просматривая протоколы коллегий, мы лишь изредка встречаем в них следы споров, разногласий между членами присутствия. Причин этому много. С одной стороны, коллегии рассматривали дела, в основном соответствующие нормам законодательства и поэтому не вызывавшие споров. Бюрократический шаблон решения таких дел не предполагал разногласий, если, конечно, между членами коллегии царил мир и в деле не были замешаны чьи-либо особые интересы. Но, как правило, эти интересы проявлялись не на заседаниях совета коллегии, а заранее, где-то за кулисами.
С другой стороны, подлинного равенства между членами совета быть не могло. Президентами, как правило, были влиятельнейшие сановники Петра, спорить с которыми было рискованно. Известно, как генерал-фискал полковник А. А. Мякинин пытался разоблачить финансовые махинации Меншикова, который «убедил» подчиненное ему военное руководство так рассмотреть дело, что Мякинин за клевету был приговорен к расстрелу, а Меншиков в очередной раз вышел сухим из воды. Вспоминая эту историю, член Военной коллегии – какой-нибудь скромный полковник Караулов или кто-нибудь из его товарищей – ив мыслях не держал в чем-то возразить своему могущественному патрону – президенту коллегии, формально, по букве регламента, равному ему. Советники и асессоры составляли основную массу членов коллегии. Между ними распределялись дела внутри коллегии. Это предусматривалось Генеральным регламентом: «А дела междо советниками и асессорами тако разделяются, что каждому как из происходящих в коллегии дел определенная часть, так и над канцеляриею и канторами и над делами и трудами оных особливое надзирание дается, яко о том партикулярных инструкциях коллегиев пространно усмотреть можно».
Вместе с членами присутствия в аудиенц-камере сидел еще один чиновник, который был полностью независим от коллегии и имел огромные права. Это был коллежский прокурор – должность, необычайно важная в системе петровской бюрократии. Особенно полно обязанности прокурора были выражены в Должности прокурора Главного магистрата: «1. Оной имеет сидеть в Главном магистрате и смотреть накрепко, дабы оной магистрат свою должность хранил и в звании своем во всех делах истинно и ревностно без потеряния времяни все дела порядочно отправлял по регламенту и указом, разве какая законная притчина ко исполнению им помешает, что все записывать в юрнал свой». Общим наблюдением обязанности прокурора не ограничивались. Особое внимание уделялось наблюдению за исполнением постановлений: «…также смотрить накрепко, чтоб в магистрате не на столе токмо дела вершились, но чтоб по оным самыя действа по указам, как скоро возможно, исполнены были, чего он должен спрашивать у тех, кому указы даны, что исполнено ль в такое время, в которое начало и совершенство оного исполнено быть может, и буде неисполнено, зачем – невозможность ли какая помешала, или по какой страсти или лени, о чем немедленно магистрату предлагать должен».
Наблюдение за судопроизводством коллегии также входило в компетенции прокурора, который, исполняя свою должность, мог не ограничиваться представлениями в коллегии: «2. Також смотреть, чтоб магистрат в судах и в росправе праведно и не лицемерно поступал, а ежели что увидит противно сему, в магистрат должен тот час предлагать оному магистрату явно с полным изъяснением в чем они не так делают, дабы исправили, что они повинны учинить, а ежели не послушают, должен тот час протестовать и оное дело остановить и немедленно донести генерал-прокурору…» Из второй группы – «канцелярских служителей» – важнейшее место занимал секретарь. Его должность была близка должности приказного дьяка и состояла в руководстве делопроизводством: приеме и оформлении входящей корреспонденции, подготовке дел к докладу, изготовлении и отправке решений – исходящих документов. В соответствии со шведскими штатами в составе служащих коллегий появились три новые должности: нотариус, актуариус и регистратор. Нотариус составлял протоколы заседаний коллегии (поэтому он часто назывался протоколистом), затем сшивал все протоколы в книгу, вел также учет «вершенным» и «невершенным» делам. Актуариус сидел исключительно на входящей корреспонденции, осуществляя ее первоначальную обработку. Дальнейшей систематизацией корреспонденции, как и всем учетом поступивших и отправленных бумаг, ведал регистратор.
Секретари, нотариусы, актуариусы, регистраторы, а также переводчики и фискалы были как бы аристократией канцелярии, резко выделенной из общей массы служащих своей ролью в бюрократическом действе, жалованьем, положением. Писцы – непосредственные делопроизводители, занятые, как и во все прежние времена, переписыванием бумаг, составляли плебс канцелярии. В приказах было три вида писцов: старые, средней руки и молодые подьячие. Все они попали в коллегии, хотя и стали соответственно называться канцеляристами, подканцеляристами и копиистами. Неизменность их работы в новых условиях фиксирует и Генеральный регламент: «…канцеляристом надлежит все то, что по реэстру из отправляемых дел от секретаря повелено будет, изготовлять… також и те дела, о которых они генеральные формуляры (образцовые письма) имеют, а имянно: дипломы, патенты и протчее». Наиболее лаконично определены обязанности копииста: «Копеистом надлежит все, что отправляетца в канцелярии набело писать».