Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г)

Приходько Михаил

8 сентября 1802 г. император Александр I подписал ряд правовых актов, среди которых были: указ Сенату "О правах и обязанностях Сената", манифест "Об учреждении министерств", указ Сенату "Об образовании первых трех коллегий в образе производства дел на прежнем основании и о лицах, избранных к управлению министерствами"142.

Последнее заседание Негласного комитета, посвященное обсуждению министерской реформы - а именно, особенностям ответственности министров перед Сенатом, произошло уже после учреждения министерств и затронуло вопросы уже не подготовки, а реализации министерской реформы.

Заседание 16 марта 1803 г.143 было собрано по повелению императора для обсуждения ряда статей проекта указа Сенату написанного

Н.Н. Новосильцевым, которые вызвали неодобрение государя144.

Из всех записей заседаний Негласного комитета, запись заседания 16 марта 1803 г. носит в наибольшей степени мемуарный характер. В ней П.А. Строганов, помимо содержания самого заседания, сообщает о событиях произошедших до и после этого заседания, оперируя неопределенными понятиями "накануне" и "несколько дней спустя".

В начале своего конспекта П.А. Строганов рассказывает о беседе между ним, А. Чарторыйским и Н.Н. Новосильцевым, состоявшейся накануне заседания 16 марта 1803 г.145. Во время беседы Новосильцев зачитал свой проект указа Сенату, некоторые статьи которого император признал спорными.

Недовольство Александра I вызвало право Сената проверять министров и делать представления государю, в случае введения императора в заблуждение министрами.

Проект показался П.А. Строганову и А. Чарторыйскому "весьма неплохим". Вместе с Н.Н. Новосильцевым они признали, "что весь манифест146 сойдет за игру; если бы мы не установили эту ответственность, тогда мы потворствовали бы деспотизму, еще более суровому, нежели ранее"147.

Непосредственно на самом заседании Негласного комитета 16 марта 1803 г., во время чтения проекта указа Сенату Н.Н. Новосильцева, император внес на обсуждение вопрос о возможности Сената входить с представлением к императору, в том случае, когда министерский доклад уже утвержден "высочайшей" подписью.

Чарторыйский, Строганов и Новосильцев, считали необходимым наличие такого права у Сената, поскольку, нельзя отнять у Сената право изобличать министров во лжи и воспрепятствовать, таким способом, подрыву доверия императора в таких случаях.

В.П. Кочубей, первоначально выступивший против, согласился с доводами членов Негласного комитета. Александр I изъявил на это согласие.

Далее, император не согласился с концовкой проекта Новосильцева, в которой он доказывал, что доклад Военной коллегии148 не противоречит правам дворянства и выражал от имени императора благодарность Сенату за усердие в работе.

Несмотря, на доводы членов Негласного комитета, что подобное окончание указа является мягким, но в то же время строгим наставлением, император остался при своем мнении.

Остальное время заседания было посвящено обсуждению русско-шведских отношений и вопросу организации Комитета о городских учреждениях города Риги.

Примечание к протоколу заседания 16 марта 1803 г., написанное П.А. Строгановым, показывает как этот вопрос был разрешен практически. Несколько дней спустя Н.Н. Новосильцев представил императору проект указа Сенату, переписанный начисто. В текст проекта Н.Н. Новосильцев включил финальные строки, вызвавшие спор на заседании 16 марта 1803 г., но уже не в смысле поздравления, а предупреждения. С этой формулировкой император согласился и одобрил проект149.

Несмотря на кажущееся сохранение ответственности министров перед Сенатом, указ 21 марта 1803 г. означал ликвидацию права представления Сената150 и подтвердил отсутствие министерской ответственности перед Сенатом.

На этом обсуждение в Негласном комитете министерской реформы было завершено. Заключение

Анализ протоколов Негласного комитета и проектов, обсуждавшихся на его заседаниях, позволяет сделать ряд выводов.

I. В основу манифеста "Об учреждении министерств" 8 сентября 1802 г. легли черновики Н.Н. Новосильцева из фондов ОР РНБ1 и СПбФ ИРИ РАН2. Причем, если черновики

из ОР РНБ представляют собой самые ранние записи3, сделанные Н.Н. Новосильцевым еще до написания своего предварительного проекта учреждения министерств, обсуждавшегося в Негласном комитете 11 апреля 1802 г., то основная часть4 черновиков из СПбФ ИРИ РАН, является уже фрагментами предварительного, полного и окончательного проектов манифеста "Об учреждении министерств".

Сравнительное исследование протоколов Негласного комитета и черновиков Н.Н. Новосильцева позволяет классифицировать весь черновой материал, касающийся манифеста "Об учреждении министерств". 1) Ранние черновые записи Н.Н. Новосильцева, написанные до начала обсуждения его предварительного проекта учреждения министерств в Негласном комитете, (т.е. до 11 апреля 1802 г.) - ОР РНБ. Ф. 526. Оп. 1. Д. 71. No 2 Л. 1-6; СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 1-5; 2) Проекты введения к манифесту об учреждении министерств, относящиеся ко времени обсуждения в Негласном комитете проекта введения В.П. Кочубея, (т.е. к 24 марта 1802 г.); черновые записи Н.Н. Новосильцева - СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 6-10, 11-15; проект введения неизвестного автора - РГИА Ф. 1101. Оп. 1. Д. 225. Л. 1-4; 3) Предварительный проект организации министерств Н.Н.Новосильцева, обсуждавшийся в Негласном комитете 11 апреля 1802 г.
– СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 17-32 об; 4) Полный проект организации министерств Н.Н. Новосильцева, обсуждавшийся в Негласном комитете 21 апреля 1802 г.
– СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 34-35 об. Фрагменты черновика. Кроме того, подлинная рукопись проекта организации министерств с замечаниями А.Р. Воронцова (РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 18-37), обсуждавшаяся в Негласном комитете 12 мая 1802 г. позволяет почти в полном объеме восстановить5 редакцию полного проекта организации министерств, существовавшую к 12 мая 1802 г., а значит и к 21 апреля 1802 г., поскольку промежуточное заседание Негласного комитета между 21 апреля и 12 мая 1802 г.
– заседание 5 мая 1802 г., было посвящено в основном обсуждению кандидатур нескольких министров; 5) Редакция полного проекта учреждения министерств после 12 мая и до 27 мая 1802 г.
– РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 18-37; 6) Окончательная редакция проекта учреждения министерств, отражающая работу над ним Н.Н. Новосильцева уже после 27 мая (даты беседы П.А. Строганова с С.Р. Воронцовым) и до 4-5 сентября 1802 г., (даты поступления проекта манифеста "Об учреждении министерств" на подпись к императору) - СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 33-33 об; 36-41 об. Фрагменты черновиков.

II. Зарубежный опыт, главным образом французский, оказал лишь самое минимальное влияние на разработку министерской реформы в России. Это влияние выразилось исключительно в совпадении названий большинства французских и российских министерств (6-ти из 8-ми), при наличии существенных различий во внутренней структуре этих учреждений.

III. Опосредованно, через свои записки и проекты, которые рассматривались и обсуждались на заседаниях Негласного комитета, в разработке министерской реформы приняли участие заочно и другие лица, которые не были членами Негласного комитета. Это: братья А.Р. и С.Р. Воронцовы, Ф.И. Клингер, Ф.Ц. Лагарп, А.Н. Оленин и Л.К. Платер.

IV. На заседаниях Негласного комитета не были разработаны основные вопросы министерской реформы - вопросы организационного устройства и порядка делопроизводства учреждаемых министерств. Простая роспись учреждений коллежской системы управления по министерствам6, плохо проработанный порядок взаимодействия этих учреждений с министрами7 и указание об образовании канцелярий при каждом министре8 - были явно недостаточными мерами.

Тем самым, можно констатировать факт практически полного отсутствия организационно-структурной подготовки министерской реформы.