Политические сочинения
Шрифт:
Поляризация сторон конфликта получила юридическое выражение в переходном законодательстве (законе «Об особом порядке управления до преодоления кризиса власти» и результатах референдума 25 апреля 1993 г.). Указ Президента 21 сентября 1993 № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ» распускал СНД и Верховный Совет, приостанавливал действие конституции, собрания Конституционного суда, назначал референдум по проекту новой конституции и выборы в новый парламент. Начало открытого противостояния сторон ознаменовано определением этого указа как неконституционного со стороны ВС и Конституционного суда. Следствием стала эскалация конфликта – законы ВС о низложении президента Б.Н. Ельцина и объявление последним заговорщиков вне закона. События 3–4 октября 1993 г. стали кульминацией вооруженного противостояния сторон – «защитников Белого Дома» и их противников. Весь конфликт проходил при апатии населения и в конечном счете был разрешен силовыми методами. Констатируется незаинтересованность обоих сторон в достижении компромисса и правового выхода из ситуации, отказ от использования ими шансов на примирение сторон – были отвергнуты предложения такого рода со стороны Конституционного суда, губернаторов (нулевой вариант) и патриарха. Если «заговорщики» апеллировали к советским структурам, то президент заручился поддержкой армии, полиции и части
430
Шейнис В.Л. Взлет и падение парламента. Переломные годы в российской политике (1985–1993). М., 2005. Т. 1–2; Батурин Ю. Конституционные этюды. М., 2008; Медушевский А.Н. Размышления о современном российском конституционализме. М., 2007.
Для оценки результатов конституционного кризиса важны юридические аргументы, использовавшиеся сторонами для обоснования легитимности своих действий в условиях разрушения старой правовой системы. Противники президента Ельцина выдвигали следующие аргументы: спорная легитимность разработки конституции в Конституционном Совещании; неконституционность указа 1400 и противоречие его конституции (ст. 121.6 Конституции РСФСР 1978 г., согласно которой полномочия президента не могут быть использованы для приостановления законно избранных органов власти); незаконность окончательной переработки проекта конституции после 3–4 октября (в комиссии Филатова и лично Ельциным); незаконность вынесения конституции на референдум по указу президента, а не на основании закона о референдуме 1990 г.; позиция Конституционного суда (осуждение указа 1400 как неконституционного 9 судьями против 4-х, а также продержка импичмента президенту). Аргументы сторонников президента включали: тезис о том, что в период кризиса Конституция 1978 г. не действовала, а в основе решений президента Ельцина лежал закон о наделении его чрезвычайными полномочиями 1991 г., наделявший президента широким указным правом; в ходе событий 3–4 октября президентская сторона не могла руководствоваться существующими правовыми нормами, но опиралась на Международный пакт о гражданских и политических правах, исходя из необходимости пропорционального применения силы для подавления мятежа; указ 1400 – не означал отказ от парламентаризма и установление диктатуры, поскольку содержал точную дату выборов в будущую Государственную Думу, а также гарантии сохранения демократических норм избирательной системы; ссылка оппонентов на норму ст. 121.6 – неадекватна, поскольку сама статья была исправлена в момент кризиса власти; законодательство ВС об отрешении Ельцина от должности само было антиконституционно, поскольку принималось в нарушение Конституции 1978 г. (она не наделяла ВС таким правом); в ходе голосований в ВС были нарушены процедурные нормы (не было кворума); решения Конституционного суда – неправомерны, поскольку представляли собой неоправданную политизацию правосудия. В условиях кризиса власти правомерность действий законно избранного президента по защите демократических институтов определялась непосредственной апелляцией к суверену – народу (три референдума, выигранных президентской стороной).
Если противники президента апеллировали к нормам прежней советской конституции (переставшей действовать в условиях кризиса), давая пристрастную интерпретацию этих норм (они стремились представить себя как защитников демократии, разделения властей и «парламентаризма»), то его сторонники – обращались к политической легитимности и революционной целесообразности, предполагавшей использование жестких средств в критической ситуации. Здесь присутствует, следовательно, противопоставление правовых и политических аргументов. Правовые аргументы оказались значительно слабее – советская конституция не действовала в условиях кризиса, разделение властей отсутствовало, а Верховный Совет едва ли можно признать аналогом парламента. Политические аргументы возобладали: конфликт законности и легитимности завершился в пользу последней. Президент Ельцин сделал то, что не удалось сделать Временному правительству в 1917 г. – ликвидировал советскую систему и осуществил переход от однопартийной диктатуры к авторитарной демократии.
Нет ничего удивительного, что новая структура политического режима сильно напоминала ту, которая существовала в предреволюционной России и может быть определена понятием «мнимый конституционализм». В концентрированной форме тенденции к централизации власти и управления выражались в последовательном расширении прерогатив исполнительной власти. При отсутствии работающей системы сдержек и противовесов объем законодательно закрепленных полномочий Президента РФ за последние 20 лет не только резко увеличивался, но и пополнялся новыми полномочиями, весьма спорными с точки зрения их соответствия Конституции РФ. Это происходило за счет издания президентом указов, предоставления ему новых полномочий законодательством, а также легитимации новых полномочий Конституционным Судом РФ.
В условиях сверхцентрализованной модели управления, которая присутствует в современной России, очень важным фактором развития правовой системы становится вклад лидеров. На протяжении рассматриваемого периода этот фактор определил трансформацию в отношениях президента со всеми ветвями власти. Первоначальная цель президента Б.Н. Ельцина состояла в том, чтобы преодолеть влияние законодательной власти на власть исполнительную с тем, чтобы провести демонтаж социалистической системы [431] . С приходом к власти президента В.В. Путина на первый план вышла цель обеспечить эффективность управления ценой его унификации, централизации и бюрократизации. Известная корректировка этого курса президентом Д.А. Медведевым, по-видимому, не изменила общего направления заданного ранее вектора. При этом способы укрепления президентской власти были разными: если Б. Ельцин проводил свою политику посредством «указного» права, то В. Путин избрал путь проведения президентских инициатив через управляемое партийное большинство в Государственной Думе и региональных парламентах, обеспечив «вертикаль власти» и «диктатуру закона».
431
Эпоха Ельцина. Очерки политической истории. М., 2001.
Таким образом, срыв договорной модели перехода к демократии и тяготение
Противоречия российского конституционализма стали следствием исторических, политических и правовых причин. Теоретический анализ конституционных принципов позволяет констатировать сохранение диспропорций: существование напряженности между ценностями и выражающими их принципами, с одной стороны, и их интерпретацией с точки зрения целей конституционного развития, с другой; сохранение неопределенности в интерпретации ряда фундаментальных принципов (демократии, разделения властей), связанной как с особенностями их юридической формулировки, так и с логикой политического процесса; изменение содержания ряда закрепленных принципов путем наполнения соответствующих норм иным смыслом (принципы федерализма и местного самоуправления); пересечение между принципами, которые находят выражение в меняющейся трактовке соотношения и объема регулируемых норм (принципы рыночной экономики и социального государства); возможность противоположных интерпретаций смысла одних и тех же правовых принципов и норм в различных толкованиях (светское государство); различной характер позитивации принципов в действующем праве: одни принципы закреплены в конституции (как разделение властей или социальное государство), другие – нет (как рыночная экономика) и выводятся из совокупности ее норм и принципов; дисфункции применения ряда принципов с точки зрения критериев пропорциональности и соразмерности значимым целям конституции.
Насколько достигнуты цели конституционных реформ 1990-х гг.? Принцип правового государства предполагает активное функционирование целого комплекса входящих в него конституционных субпринципов, – от верховенства права до возможности судебной защиты прав личности от произвола государства, – реализация которых ставится под сомнение. Конституционный принцип светскости государства не остановил растущей клерикализации общества, которая получает официальную поддержку властных структур. В области рыночной экономики за 20 лет действия новой российской конституции не удалось привести реальное состояние экономической системы к провозглашенному в конституции идеалу: существующие формальные и фактические ограничения свободы экономической деятельности до настоящего времени позволяют относить экономическую систему Российской Федерации к категории «преимущественно несвободных». «Маятниковая» модель постсоветского федерализма эволюционировала от децентрализации к централизации, что не ставит под сомнение сам принцип федерализма, но заставляет задуматься о критериях его устойчивого развития, таких как бюджетные отношения центра и регионов, более четкое распределение компетенций, укрепление демократических основ формирования институтов власти и их ответственности, расширение участия субъектов федерации в формировании общегосударственных институтов, разработка стратегии реформирования федеративных отношений. Констатируя признаки деградации федерализма в России, аналитики ищут его спасения в рамках концепции субсидиарности. Последняя предусматривает широкое развитие местного самоуправления. Анализ развития местного самоуправления в условиях Конституции РФ 1993 г. также свидетельствует о том, что оно движется по маятниковой траектории – из одного крайнего неравновесного состояния в другое: от непосредственно общественной (1995–2003 гг.) к государственно-административной модели (после 2003 г.). Если первая модель оказалась во многом оторванной от социального контекста, то вторая привела к бюрократизации местного самоуправления. В структуре политической власти разрыв между конституционной нормой и реальностью – еще более выражен. Главной особенностью существующей в России модели разделения властей стал, как отмечалось, ее существенный дисбаланс в сторону президентской власти. Реформа судебной системы (или, точнее, отмена ряда нововведений последнего времени, определяемых иногда как «контрреформа») сохраняет актуальность в следующих областях: назначения судей на должность, их дисциплинарной ответственности, профессиональной подготовки (юридического образования), финансирования судебной деятельности и исполнения решений судов. Она призвана усилить роль суда в существующей системе разделения властей.
В целом – эволюция политического режима шла в сторону от провозглашенных ценностей и принципов конституции. Трансформация политического режима возможна путем внесения поправок в конституцию, принятия нового законодательства, развития указного права, судебного толкования, а главное – выведения из сферы конституционного регулирования значительных областей социального регулирования и практики образования внеконституционных институтов. Жесткость российской конституции не стала препятствием для проведения существенных корректировок политической системы последнего десятилетия. Они включали ряд значимых направлений конституционного регулирования: федерализм (формирование федеральных округов и введение института полномочных представителей); отмена выборности губернаторов (мера, оспаривавшаяся как отступление от федерализма и приведшая к пересмотру Конституционным судом своей предшествующей правовой позиции); парламентаризм (изменения системы выборов в Государственную Думу и троекратные изменения порядка формирования Совета Федерации); создание новых политических институтов (Общественная палата и Государственный совет); принятие нового законодательства о политических партиях (результатом которого стало их резкое сокращение); введение нового порядка регистрации и отчетности НПО, приведшее к их значительному сокращению, неоднозначные преобразования судебной системы, ограничившие, по мнению критиков, степень независимости судей, регулирование режима СМИ и др. [432]
432
Конституционное развитие России. Задачи институционального проектирования. М., 2007.
Все эти изменения, существенно ограничившие масштаб либеральной интерпретации конституции, – формально выступали как ее прагматическая корректировка и были осуществлены без изменения конституции или, во всяком случае, были признаны Конституционным судом не противоречащими основному закону. Критики, напротив, оспаривали их конституционность и указывали на формирование параллельной политико-правовой реальности. Таким образом, – полагали они, – возможен переход к модели имперского президентства, где все рычаги власти сосредотачиваются в руках узкой правящей группы и даже одного лица. При этом политический режим продемонстрировал большое внимание к юридической технике изменений при отказе от духа правовых норм.