Политические сочинения
Шрифт:
Печатается по изданию: Медушевский А.Н. Бонапартистская модель власти для России // Вестник Европы, 2001. № 1.
Раздел V
Актуальные проблемы постсоветского конституционного развития
Конституция как символ и инструмент консолидации гражданского общества
В современной теории и практике мирового конституционализма достаточно четко выделяются два его аспекта – это символическое значение конституции, которая определяет формы, методы, направления гражданской консолидации и инструментальное значение конституции, как средства для обеспечения развития демократического процесса. Постановка вопроса о разграничении «конституции-символа» и «конституции-инструмента» представлена в англо-саксонской литературе и связана с историческими особенностями английской модели неписаной конституции и прецедентного права. Она была дана еще в Великобритании в XIX в. (в трудах Бэгота и Дайси, позднее Ласки), а затем она активно обсуждалась в Соединенных Штатах (труды Брайса, Холмса, Кардозо), двухсотлетняя история конституции которых позволяла выявить меняющееся соотношение символических и инструментальных параметров конституционализма. В период Великой депрессии и нового курса Рузвельта эта проблема приобрела практическое значение при ответе на вопрос: как соотносятся действия правительства реформ с фундаментальными конституционными ценностями и принципами конституции, заложенными в нее отцами-основателями, и в какой степени они могут быть модифицированы с учетом изменившейся социальной обстановки?
421
Corwin E.S. The Constitution as Instrument and as Symbol // Corwin on the Constitution / Ed. with an Introduction by R. Loss. Vol. 1–3. Ithaca; L.: Cornell University Press, 1981–1988. Vol. 1. P. 168–179.
Расхождение и противоречие двух параметров измерения конституционализма – символического и инструментального – особенно характерно для обществ переходного типа от авторитаризма к демократии, когда социально-политические отношения нестабильны, меняются очень быстро, а их законодательное регулирование отстает от практической реализации конституционных принципов или вступает в противоречие с ними. В истории многих стран это ведет к конфликту позитивного права и представлений общества о социальной справедливости, феномену конституционной цикличности, при котором становится возможным воспроизведение сходных форм конституционного регулирования на разных фазах вплоть до полного возврата к исходной точке – начальной фазе конституционных изменений, связанной с преодолением авторитаризма [422] . Механизм конституционной цикличности выражает эту логику и прослеживается в смене трех фаз – отказа от старого Основного закона (деконституционализация); принятия нового (конституционализация); и изменения новой конституции и законодательства под воздействием изменившейся социальной реальности (реконституционализация).
422
Медушевский А.Н. Теория конституционных циклов. М., 2005.
Символическое значение российской Конституции 1993 г. определялось следующими обстоятельствами. Во-первых, она стала подведением итогов коммунистического эксперимента в глобальном масштабе и возвращала Россию в мировое сообщество. Конституция стоит в ряду других символических актов такого рода, как, например, Основной закон ФРГ 1949 г., Конституция Индии 1950 г., Конституция ЮАР 1996 г., конституции стран Южной Европы 70-х гг. ХХ в. и Восточной Европы 90-х гг. ХХ в. Во-вторых, восстанавливалась преемственность в отношении классических традиций русского либерализма – идеям Б.Н. Чичерина, С.А. Муромцева, П.И. Новгородцева, Ф.Ф. Кокошкина, В.М. Гессена, П.Н. Милюкова и др. [423] , а также основным конституционным проектам русского либерализма, реализация которых была начата с переходом России от абсолютизма к дуалистической монархии в начале ХХ в. и затем – к республике [424] . Этот процесс был оборван большевистским переворотом октября 1917 г. и роспуском Учредительного собрания в 1918 г., ставшим прологом Гражданской войны. Последующий советский номинальный конституционализм уже ни в коей мере не отвечал аутентичному пониманию этого термина, поскольку не содержал гарантий защиты прав индивида от произвола государства, на протяжении всего советского периода осуществлявшего управление в режиме чрезвычайных методов. В-третьих, конституция закладывала определенную систему ценностей на будущее, реализация которых должна была стать предметом практического осуществления в законодательстве и судебной практике. Реконструкция этих ценностей (и выражающих их конституционных принципов) возможна в результате введения в научный оборот значительного круга источников по истории разработки и принятия действующей конституции. Это стенограммы Съездов народных депутатов, документы Конституционной комиссии, Конституционного совещания, большой комплекс исследований ее последующего развития, посвященных выбору формы правления, практике конституционного правосудия, избирательной системе, различным институтам власти [425] .
423
Общественная мысль России XVIII– начала XX века. М.,2005; Российский либерализм середины XVIII-начала XX века. М., 2010; Медушевский А.Н. Диалог со временем: российские конституционалисты конца XIX– начала XX века. М., 2010.
424
Конституционные проекты в России. М., 2010.
425
Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.): В 6 т. М., 2007–2008; Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. В 20 т. М., 1995–1996.
Решение проблемы эволюции постсоветского конституционализма предполагает выяснение социальных и институциональных причин этой динамики. В данной статье мы опираемся на результаты исследовательского проекта Института права и публичной политики – «Двадцать лет демократического пути: укрепление конституционного порядка в современной России» [426] , а также материалы мониторинга реализации важнейших конституционных принципов за этот период. Центральная проблема постсоветского конституционализма – соотношение первоначально закрепленных конституционных принципов и их последующей реализации в законодательстве, судебной и вообще правоприменительной практике. Проблема заключается в том, чтобы понять, каким образом возник тот разрыв между символическим значением Конституции и ее инструментальным значением, который мы наблюдаем сегодня. Почему Конституция не работает? Может ли она работать в дальнейшем и насколько ее принципы могут получить практическую реализацию в обществе и демократическом движении?
426
Основы конституционного строя: 20 лет развития. М., 2012.
Ценности очень важны, поскольку определяют этические основы всякого публично-правового порядка [427] . Они важны и потому, что определяют легитимность этой постройки – ее правомерность в глазах общества и, следовательно, возможность инструментального использования соответствующих положений конституции на практике. К числу важнейших принципов российского конституционного строя относятся – плюрализм, справедливость и равенство, правовое государство, демократия, светское государство, социальное государство и рыночная экономика, федерализм, местное самоуправление, разделение властей, судебная власть. Целью конституционных преобразований стало построение демократического государства в соответствии с международными стандартами.
427
Конституционные ценности // Сравнительное конституционное обозрение, 2008, № 6 (67). С. 76–98.
Почему именно эти принципы оказались в центре обсуждения и были зафиксированы? В современной литературе по конституционализму присутствует так называемая теория «страхов», суть которой заключается в том, что каждая Конституанта, разрабатывая новую
С этих позиций важнейшими стали принципы плюрализма, правового государства и демократии, выражающие отказ от советской модели номинального конституционализма. Номинальный конституционализм (в отличие от реального) – это такая конструкция, при которой основные демократические права человека провозглашаются, но не могут быть защищены в суде. В новой конституции принцип плюрализма закреплялся в качестве альтернативы советской концепции приоритета одной идеологии в государстве. В правовом государстве соблюдение этого принципа гарантируется в рамках запрета установления какой-либо одной идеологии в качестве государственной или обязательной, причем это запрещение относится к государственным органам, правящим политическим партиям и высшим должностным лицам. Развитием принципа идеологического многообразия является культурное многообразие – свобода научной и культурной деятельности, и политическое многообразие – многопартийность, свобода создания и деятельности общественных объединений, равенства всех партий и общественных объединений перед законом, запрет на вмешательство государственных органов во внутреннюю жизнь политических партий и общественных объединений. Важным элементом системы идеологического и культурного многообразия является принцип светского государства, предполагающий отказ от установления какой-либо религии в качестве государственной или обязательной, а также свободы совести и вероисповедания. Из этих положений вытекает идея защиты государством на равных основаниях как религиозных, так и светских убеждений, нейтрализм государства и невмешательство в дела всех конфессий при условии соблюдения ими конституционных норм, а также определенные позитивные обязательства государства в отношении обеспечения свободы выражения религиозных чувств. Принцип правового государства – выражал представление о приоритете прав личности по отношению к правам государства в таких сферах, как верховенство права, приоритет защиты прав и свобод человека и гражданина, уважение личности, право на судебную защиту, судебная система как гарант справедливости и правосудия, юридическая возможность обжалования в суд решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц и др. В трактовке принципа демократии акцент делался на такие его составляющие элементы, как – народный суверенитет (народовластие), многопартийность и политическая конкуренция. Другой стороной проблемы переходного общества стала новая трактовка принципа справедливости – отказ от ее уравнительной и коллективистской интерпретации, поиск адекватной формулы конкурентной рыночной экономики и частной собственности. На этом пути осуществлялся сложный поиск компромисса между двумя конкурирующими принципами – социального государства и рыночной экономики. Спор охватывал такие общие вопросы, как справедливость, социальное государство, социальные права, но, одновременно – конкуренция, частная собственность, индивидуальные права и ответственность. Удалось добиться лишь компромиссного решения – сохранения определения России как социального государства в обмен на принятие его минималистской трактовки. Фактически была возрождена известная формула о социальных функциях собственности как компромисс двух противоположных направлений правового регулирования, что не исключало противоречивого характера их последующих интерпретаций.
Проблема национальной идентичности и соответствующих форм политического устройства делала актуальной новую трактовку принципа федерализма, в советское время утратившего какое-либо реальное содержание. Суть принципа федерализма усматривалась разработчиками в трех параметрах: во-первых, обеспечении единства РФ; во-вторых, децентрализации государственной власти; в-третьих, реализации права народов на самоопределение. В целом это был поиск компромисса между крайними тенденциями к унитаризму и предельной автономизации вплоть до создания республик, «обладающих абсолютным суверенитетом государств в составе РСФСР». Принцип федерализма в разное время включал неодинаковые интерпретации – от «решения национального вопроса» до децентрализации власти в условиях сложноорганизованного общества. Отсюда – различные модели бикамерализма, реализовавшиеся в постсоветский период. Сходные проблемы формулируются в отношении принципа местного самоуправления, конституционная ценность которого определяется полноценным и эффективным осуществлением децентрализации по таким параметрам, как разделение публичной власти и собственности; дифференциация правовой системы и рационализация административного управления; демократизация публичного обслуживания граждан и повышение их самоорганизации, эффективность развития территорий. Принцип местного самоуправления получал не только различные теоретические трактовки в законодательстве (в плане большего или меньшего соотношения с административными структурами), но и подвергался модификациям в периоды преобладания централизаторских и децентрализаторских тенденций. В административно-территориальном устройстве «парад суверенитетов» и региональный «правовой сепаратизм» 90-х г. сменились курсом на централизацию власти, взятым с начала 2000-х гг.
Для институционального проектирования всякого демократического общества принципиальное значение имеет принцип разделения властей, важность которого в его историческом развитии и современном понимании определяется тем, в какой мере он способен обеспечить либеральную систему демократического управления. Для нее характерно единство трех целей: эффективность функционирования государства, защита прав и свобод граждан от произвола власти, снижение риска появления тирании и поддержка баланса интересов различных социальных сил. Принятие Конституции РФ 1993 г. представляло своеобразную «шоковую терапию» в политике, результаты которой, как и в экономике, оказались непрочны [428] . Компромиссы и противоречия, отраженные в трактовке ценностей и принципов конституции, стали результатом раскола общества в переходный период.
428
Нуссбергер А. Конституционная шоковая терапия в России // Конституционный вестник. 2008, № 1 (19). С. 64–77.
Конституционный кризис включает три составляющие: утрата Основным законом легитимности; ценностный раскол в отношении его норм или утрата их связи с реальностью [429] . Содержание кризиса в России – переход от номинального конституционализма (представленного Конституцией СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г.) к реальному. Периодизация развития кризиса включает три этапа: первая фаза (1985/1989–1991) – попытка частичного реформирования Конституции СССР (основные поправки – введение поста Президента СССР и отмена 6-й статьи Конституции); вторая фаза (1991–1993) – собственно конституционная революция в России, завершившаяся принятием действующей Конституции РФ; третья фаза (1993–2000-е гг.) – легитимация нового конституционного строя и постреволюционная стабилизация. Механизм кризиса 1993 г. – конфликт между Съездом народных депутатов и Верховным советом, с одной стороны, и президентом, – с другой. Выражением конфликта стало появление двух центров учредительной власти и параллельная разработка двух конституционных проектов – Конституционной Комиссии СНД и Конституционного совещания при президенте, вокруг которых группировались различные политические силы (коммунистическое и националистическое большинство СНД и демократы). Основной предмет спора – вопрос о власти: форма правления, механизмы разделения властей и, в частности, право президента распускать парламент. Попытка синтеза двух проектов в рамках Конституционного совещания (июльский проект) – отражала поиск компромисса с использованием различных иностранных моделей – президентской (США) и президентско-парламентской (Франция). Концентрированным выражением конфликта стал спор о том, каким образом должна быть принята новая конституция – на Съезде, Учредительном собрании или на референдуме.
429
Право и общество в эпоху перемен. М., 2008.