Политические сочинения

Медушевский Андрей Николаевич

Основные претензии к конституции, выдвинутые идеологами бонапартизма в ту эпоху, оказались воспроизведены в России наших дней. Действующая конституция рассматривалась теоретиками публичного права как переходная и случайная, не прошедшая народного одобрения, противоречащая всеобщему избирательному праву благодаря выборам по спискам, ставящая исполнительную власть в ситуацию слабости и организующая абсурдное парламентское соперничество, а потому долженствующая быть отмененной. Парламентаризм как принцип управления рассматривался как фикция и причина беспорядка, поэтому следовало возвратиться к концепции жесткой власти главы государства, которому подчинены министры. Правительственная стабильность, согласно этой логике, может быть достигнута только путем реализации новой концепции разделения властей, при которой наряду с тремя существующими появляется еще одна – власть главы государства, выступающая независимым арбитром в спорах между

ними. Эта корректировка принципа разделения властей, предложенная Бенджаменом Констаном и ставшая основой политических режимов конституционных монархий XIX в., выглядит вполне современно, соответствуя принципам российской суперпрезидентской республики.

Текст новой (принятой после переворота) конституции 1852 г. отличался замечательной ясностью: важнейшие виды власти концентрировались в личности императора, представляющего народ. Он являлся главой исполнительной власти в самом широком ее понимании, он обладал правом провозглашать осадное положение. Только ему принадлежало право инициировать изменения конституции (через сенатус-консульты или обращение к народу). Кроме того, только он обладал правом законодательной инициативы и утверждения законов путем их обнародования без юридических проволочек, что давало ему практически абсолютный контроль над законодательной властью. Император правил «посредством» министров, Государственного совета, Сената и Законодательного корпуса, задуманных не как противовесы, но как инструменты правления. Члены ассамблей и министры должны были приносить присягу на верность конституции и императору. Отсутствовала солидарная ответственность министров, которые не являлись членами Законодательного корпуса и не могли защищать своих проектов, являясь зависимым инструментом императора (их функции состояли в информировании и выполнении его воли). Министры не принимали политических решений и не могли выдвигать личных инициатив. Новый режим, таким образом, противостоял парламентаризму и фактически означал возврат от республиканских демократических порядков к концепции власти Первой империи. В современной России мы стали свидетелями сходного конституционного процесса легитимного сосредоточения власти.

Его параметры проясняются в сравнении с конституционными реформами XX в. Со времени введения президентского режима во Франции в 1958 г. и его укрепления в 1962-м французская политическая система претерпела глубокие изменения. Наиболее важными из них стали укрепление исполнительной власти, правительственная стабильность и более соответствующая этим требованиям партийная система.

Возникновение голлистской системы во Франции было связано с пересмотром опыта парламентской республики или режима Ассамблеи, возрождая в новом виде бонапартистскую идею сильной исполнительной власти. С 1870 по 1958 г. (исключая небольшой период правления Петена – 1940–1944 гг.) Франция имела демократическую форму правления, в которой многочисленные партии были способны формировать правительства, которые попросту сменялись, когда не могли разрешить кризиса. Эта система потерпела крах, когда выяснилась ее неспособность противостоять более глубоким кризисам в периоды 1940–1944 и 1954–1958 г. (годы алжирского кризиса). Именно они создали распространенное убеждение, что сильная исполнительная власть необходима для обеспечения преемственности государства. Стремлением разработчиков голлистской конституции, как и современной российской 1993 г., было найти способ управлять политическим кризисом без создания вакуума власти. Главный вопрос, почему французская политическая система избежала соперничества двух типов легитимности и не знала столкновения законодательной и исполнительной властей, свойственных российской и другим президентским системам с авторитарными тенденциями власти, до сих пор остается предметом дискуссий. Равным образом эта модель остается уникальным примером сочетания авторитаризма с сохранением демократии.

Поэтому она оказала влияние на концепцию президентского режима в России, была заимствована многими другими президентскими режимами (например, Латинской Америки), причем реципированной оказалась также идея дуализма исполнительной власти, включающей президента и премьер-министра. Эта система, впрочем, также может вести к феномену двойной легитимности и различному положению премьер-министра в политической системе (когда президент избран всеобщим голосованием, а премьер-министр представляет парламентское большинство, оппозиционное президентской партии). Пятая республика достигла политической стабильности отнюдь не благодаря введению президентской системы или дуалистической исполнительной власти. Эти институциональные компоненты не могут рассматриваться обособленно от других социальных и экономических факторов, а при других – могли действовать иначе. Во Франции президентская система обеспечила политическую стабильность, поскольку сопровождалась одновременной трансформацией других политических институтов.

Гибкость этой системы есть ее главная сила, но иногда это связано со значительной ценой.

Голлистская система и Конституция 1958 г. впервые (со времен Французской революции) создали прочную основу стабильности: данная система впервые принимается всеми участниками политического процесса как левыми, так и правыми (чего не было при Третьей и Четвертой республиках). Поэтому и говорят, что Французская революция, начавшаяся в 1789 г. и следовавшая за ней двухсотлетняя борьба за приемлемую политическую модель, закончилась только с принятием модели 1958 г. Споры идут лишь в отношении избирательной системы, но конституционный порядок поддерживает все общество и в этом смысле «каждый сегодня является голлистом». Принятие этой системы было постепенным: в первые годы велика была враждебность левых к президентской системе, персонализации власти, обезглавливанию парламента, что Ф. Миттеран выразил известной формулой о постоянном перевороте – «Lе coup d’etat permanent». Однако стабильность – это было то, чего хотела страна, и то, что давала голлистская конституция.

Основные принципы стабильности исполнительной власти были найдены М. Дебре в следующем: во-первых, идея республиканского монарха, во-вторых, оптимальное взаимоотношение между парламентом, власть которого ограничена, и правительством кабинетского типа, в-третьих, такой способ избрания, который позволяет (путем достижения парламентского большинства) обеспечить слаженную работу парламента и кабинета и таким путем добиться большей стабильности правительства. Известно, что эта конституционная модель может интерпретироваться по-разному, поскольку сам текст конституции может толковаться как в пользу разделения законодательной и исполнительной властей, так и их слияния. Режим может функционировать как президентский, как это было на протяжении большей части его существования, и как парламентский, к чему он эволюционирует начиная с конца 80-х г.

По конституции французский президент получил очень большие полномочия, являясь защитником национальной независимости и территориальной целостности, гарантом конституции, способным предпринимать важные акции в экстремальных условиях (чрезвычайные полномочия), наделенным властью распускать Национальную ассамблею, правом выносить некоторые вопросы на референдум в обход парламента. Однако эти нормы, дающие президенту чрезвычайные полномочия, используются, лишь когда другие инструменты оказываются неэффективными. Их присутствие в конституции направлено на преодоление основного недостатка предшествующей конструкции – паралича исполнительной власти перед лицом национального кризиса. Чрезвычайные полномочия президента не могли определять и не определяли политический процесс в Пятой республике.

Иная ситуация сложилась в России, где Конституция 1993 г. не содержит даже тех ограничений президентской власти, которые присутствуют в конституциях других президентских или смешанных режимов (США, Франция). В условиях политического кризиса постсоветского периода, особенно в периоды острой конфронтации с парламентом, именно чрезвычайные полномочия президента определяли логику политического процесса. Президентская власть выступала не только как определяющий и наиболее динамичный фактор политического процесса, но временами как единственный фактор. Это достигалось соответствующей интерпретацией конституции, гарантом которой провозглашен президент, но еще более так называемым указным законодательством, которое, формально не противореча конституции, может давать ей весьма авторитарную трактовку.

Политические кризисы постсоветского периода как в России, так и в других государствах СНГ показали, что президент обладает еще одним мощным инструментом влияния на правовую ситуацию – возможностью изменения конституции с помощью референдума. Подобный референдум вполне может рассматриваться как аналог бонапартистским плебисцитам или практики конституционных референдумов, которыми де Голль укрепил свою власть. Как известно, действующая конституция была принята на всенародном голосовании (фактически – референдуме или плебисците) после переворота 1993 г. В последнее время президент Украины продемонстрировал, каким образом с помощью референдума можно радикально изменить конституцию страны.

Это выдвигает на первый план проблему конституирующей власти в противовес конституционной. Конституция слишком неопределенна в этой части: она говорит лишь о необходимости созыва Конституционного собрания для принятия новой конституции (изменения глав 1, 2 и 9). Поэтому с самого начала существования конституции обсуждался вопрос о Конституционном собрании и о том, кто и как будет его создавать. Конкурирующие проекты в этой области выражали позиции основных политических сил – компартии и бюрократии. В настоящий момент вновь выдвинут ряд альтернативных проектов, один из которых выражает позицию нового президентского большинства в парламенте, а другой претендует на альтернативный характер.