Повседневная жизнь британского парламента
Шрифт:
Обсуждение законопроекта в комитете проводится на уровне палаты: это называется заседанием палаты на правах комитета. Малая толика государственных законопроектов (внесенных правительством и депутатами) передается на рассмотрение отдельного постоянного комитета: он состоит из 12–14 лордов и следует той же процедуре, что и общепалатный комитет. В целом лорды посвящают правительственным законопроектам примерно половину своего времени, остальное уходит на прения по частным законопроектам, законам в отношении частных лиц, актам делегированного законодательства и т. д.
Во время заседания палаты на правах комитета лорд-канцлер не восседает на «мешке с шерстью». Он снимает парик и сидит на правительственной скамье, а его обязанности исполняет лорд-председатель, сидящий за столом. Это беспристрастное лицо, назначаемое палатой лордов, а не правительством, он действует как утвержденный председатель всех комитетов палаты лордов — и специальных, и постоянных. В отличие от спикера палаты общин лорд-председатель не отбирает поправки, выносимые на обсуждение; в палате лордов можно обсуждать все поправки, причем без ограничения времени. Теоретически пэры от оппозиции могут бесконечно затягивать слушания — это называется «флибустьерством», — однако выступления должны быть по делу, иначе это считается нарушением правил. На практике такого не случается, поскольку время, отводимое на обсуждение законопроекта, устанавливают заранее по «обычным каналам» — через парламентских координаторов. Все это аспекты непростых взаимоотношений между палатой лордов и палатой общин.
Прения по поправкам могут принять большой размах, количество пэров, участвующих в заседании, непредсказуемо, поэтому правительство часто терпит поражение по важным аспектам законопроекта. Это связано с тем, что в последние годы оппозиция тщательно подбирала четырех пэров, необходимых для представления поправки, чтобы те отражали широкий политический спектр, и старалась сформулировать поправки таким образом, чтобы они получили одобрение всей палаты. Правительственным «хлыстам» приходится трудиться в поте лица, чтобы законопроект вернулся из палаты лордов невредимым. К менее важным законопроектам в палате тоже могут предлагать поправки, но они носят в основном технический характер и имеют целью уточнить формулировку и смысл законопроекта.
Поправки можно вносить и на стадии доклада, но так, чтобы они не касались уже обсужденных пунктов. Это предоставляет пэрам возможность прояснить все, что осталось неясным, и улучшить формулировку законопроекта, а правительство может взять на себя обязательства в ответ на критические замечания, поступившие в ходе обсуждения законопроекта. После рассмотрения всех поправок открывают завершающие прения по предложению о том, чтобы утвердить законопроект.
При случае на обсуждение выносится предложение с критикой некоторых аспектов законопроекта или выражающее сожаление по поводу того, что правительство не принимает никаких поправок Такое случилось при третьем чтении Закона о европейских сообществах в 1971 году, Закона о гражданстве Великобритании в 1981 году и Закона о транспорте в 1983 году. Пройдя через палату лордов, законопроект возвращается обратно в палату общин для обсуждения поправок, внесенных лордами. В июле 1988 года палата лордов внесла на рассмотрение палаты общин беспрецедентное количество поправок к Закону об образовании и Закону о финансировании местных органов власти, однако правительство все равно прибегло к «гильотине», то есть жестко ограничило время для прений. Если палата общин отвергает поправки палаты лордов, палаты несколько раз обмениваются посланиями, поскольку следует достигнуть консенсуса прежде, чем законопроект получит королевскую санкцию и станет законом.
Законы должны пройти через все стадии рассмотрения в обеих палатах за одну парламентскую сессию. Под конец сессии рабочая программа
Палата лордов не может изменять или бесконечно откладывать ни один финансовый законопроект. Только палата общин обладает полномочиями устанавливать уровень «субсидий и ассигнований», основанными на «древних правах и привилегиях», подтвержденных постановлениями XVII века. В результате палата лордов не проводит вообще никаких прений по проектам законов о Государственном фонде (см. главу тринадцатую) и обсуждает ежегодный бюджет лишь во втором чтении, когда обычно проводятся дебаты лишь по общей экономической ситуации. В эти законопроекты палата лордов не может вносить поправки.
Лорды могут проводить прения по финансовым законам, но не имеют права вносить в них поправки. Парламентский акт 1949 года ограничил одним годом «отлагательное вето» палаты лордов, то есть промежуток между вторым чтением и окончательным принятием закона должен составлять не более года. Если палата лордов отклоняет законопроект палаты общин, не касающийся финансов, и палатам не удается прийти к соглашению, этот законопроект может быть представлен на следующей сессии и сразу отправиться на утверждение монарху. В 1970-х годах лорды отклонили два законопроекта: о профсоюзах в 1975 году и о самолето- и кораблестроении в 1976 году.
Власть палаты лордов над палатой общин сокращена и по договоренности. Между консерваторской оппозицией в палате лордов, возглавляемой маркизом Солсбери, и послевоенным правительством лейбористов было установлено соглашение о том, что палата лордов не станет отклонять ни один законопроект, утвержденный палатой общин и содержащий программные обязательства. Это правило не применяется к правительственным законопроектам, не содержащим программных обязательств, и не мешает лордам вносить поправки в законопроекты первого типа. Эта договоренность была достигнута тогда, когда палата лордов почти сплошь состояла из наследственных пэров, среди которых было очень мало сторонников лейбористов. Ее целью было защитить законы лейбористов, но по иронии судьбы представители консервативного правительства иногда вспоминают об этом уговоре, отстаивая свои законопроекты в палате лордов, как, например, в случае с Законом о финансировании местных органов власти, вводящим подушный налог.
Во время заседания палаты на правах комитета вопрос ставится на голосование лордом-председателем, а в остальное время — лорд-канцлером. Если голосуют по поправке, лорд-председатель говорит: «Вопрос в том, что…» Далее он зачитывает поправку и объявляет: «Пусть те, кто разделяет это мнение, скажут «согласен», а те, кто не разделяет, — «не согласен»». Если ответ поступает только от «согласных» (или «несогласных»), он объявляет: «Возобладали согласные (или несогласные)». В противном случае он проводит голосование, возвестив: «Очистить зал». «Посторонние» должны уйти из залов для голосования, двери в них закрываются. После того как лорд-председатель сделает это объявление, клерк за столом поворачивает песочные часы, рассчитанные на три минуты, и назначаются два счетчика. Когда весь песок пересыплется, клерк снова поворачивает часы, а двери палаты запирают. «Согласные» выходят через зал со стороны «духовных» (направо от трона), а «несогласные» — со стороны «светских» (налево). Счетчики пересчитывают лордов, а клерки записывают их имена. Лорд-председатель зачитывает результаты голосования, заключая: «Итак, возобладали согласные (или несогласные)».
Чтобы молено было провести голосование, необходимо присутствие тридцати пэров. Если в их число входят епископы, они должны надеть свое облачение (черно-белые мантии) и тогда только могут голосовать. У этой внешне непонятной традиции есть свое обоснование: она подчеркивает тот факт, что епископы, в отличие от других лордов, заседают в палате не как частные лица, а как церковные деятели.
Палата лордов может провалить правительственный законопроект (и делает это), проголосовав против его положений или за собственные поправки к законопроекту, действуя в установленных рамках. Правительство должно решить, что делать с этими поправками. Лейбористы стремятся отклонять их через голосование в палате общин. Такая возможность доступна и правительству консерваторов, однако те зачастую принимают поправки. Если палата общин выражает несогласие с ними, дело возвращается в палату лордов на пересмотр. Если лорды настаивают на своих поправках или согласны на компромисс, они отправляют послание в палату общин. Обычно так и делается, но иногда лорды гнут свою линию, и тогда послание становится кошмарно сложным, поскольку в нем содержатся: