Повседневная жизнь британского парламента
Шрифт:
1) причины, по которым палата лордов настаивает на своей поправке;
2) причины, по которым палата лордов не принимает поправку палаты общин к поправке палаты лордов;
3) поправка палаты лордов к поправке палаты общин к поправке палаты лордов;
4) поправка палаты лордов к законопроекту взамен той, что была отклонена палатой общин.
У каждой палаты есть шанс уступить (то есть палата общин может принять поправку, а палата лордов — отказаться от нее), если только не будут выдвинуты альтернативные предложения. Так произошло с Законом о черной металлургии 1948 года: лорды уступили, когда палата общин предложила альтернативные поправки. Но тогдашнее правительство лейбористов в очередной раз подрезало крылья палате лордов, ограничив ее право
Публичные законопроекты отнимают у лордов более половины времени, однако у них все еще есть много возможностей для проведения общей дискуссии. Раз в месяц, обычно в среду, выделяется время для непродолжительных прений часа на два с половиной, пока рабочая программа не станет чересчур насыщенной после каникул на Троицын день. «Заднескамеечники» или беспартийные пэры поднимают вопрос для обсуждения, выбранный по жребию клерком за три-четыре недели до этого дня. Если время, отведенное на дебаты, истекает, лорд-спикер завершает их, призывая автора предложения снять его или поставить на голосование. Общая дискуссия может быть организована и по предложению «принять к сведению», часто используемому в отношении докладов специальных комитетов, или по особому предложению с припиской «ходатайствовать о предоставлении документов (на рассмотрение палаты)», хотя сегодня эта фраза уже почти ничего не значит. В XIX веке это была распространенная форма дебатов и способ покритиковать правительство. Разница между той эпохой и нынешней заключается в том, что любые важные государственные документы, которые сегодня, вероятно, считались бы секретными, в те времена были доступны парламенту.
Для проведения таких дебатов кворум составляет всего три человека. Раньше такого количества присутствующих было довольно для рассмотрения любого вопроса в палате лордов, но теперь для голосования по законопроектам необходимо участие не менее 30 лордов. Постоянный представитель «Таймс» в парламенте Генри Люси описывает в своей хронике, что произошло в 11 часов 21 марта 1902 года. Лорд-канцлер занял свое место на «мешке с шерстью», объявил заседание открытым и вместе с графом Уолдегрейвом и лордом Лоуренсом рассмотрел финансовый законопроект, принятие которого повлекло бы расходование миллионов фунтов из государственной казны. «Они прочли законопроект в первый раз; прочли во второй; пропустили рассмотрение в комитете и, слегка раскрасневшись, но недрогнувшим голосом прочли законопроект в третий раз. После этого лорд-канцлер объявил, что закон прошел, и заседание было прервано на обед».
В другой раз, в парламенте того же созыва, три лорда, сидевшие перед пустыми бокалами из-под виски, согласились остаться для первого чтения проекта Закона об образовании, только что прошедшего три чтения в палате общин, если им нальют еще. Хотя было около полуночи, министр, представлявший законопроект, был вынужден наполнить бокалы, чтобы три старичка в темной палате успели провести законопроект через палату лордов до окончания сессии. Теперь такого произойти не может, но лорды, заваленные летом законопроектами палаты общин, должно быть, иногда мечтают о возвращении былых времен.
На рассмотрение палаты лордов можно передавать частные законопроекты, здесь на их обсуждение предоставляется больше времени, чем в палате общин. Некоторые из них вносятся в основном, чтобы привлечь внимание к какой-либо проблеме, например законопроект баронессы Тернер о защите прав рабочих во время поглощения или слияния предприятий. Другие устилают собой дорогу к принятию законов палатой общин. Например, в 1966–1970 годах через палату лордов дважды были проведены законопроекты о легализации гомосексуализма, а в 1985 году — проект Закона о запрете обрезания у женщин. Другие проходят через все стадии обсуждения в палате лордов, однако провести частный законопроект палаты лордов через палату общин очень трудно, поскольку там на его рассмотрение выделяется очень мало времени.
В отличие от палаты общин в палате лордов нет установленного времени для завершения заседаний и не проводится никаких специальных прений по поводу переноса рассмотрения дел. Лорд-канцлер ставит соответствующий вопрос, но никакого голосования не проводится, и сам этот вопрос обсуждался всего дважды после Второй мировой войны. Рабочий день в палате лордов заканчивается где-то между 21.00 и 23.00, иногда пэры могут прозаседать всю ночь, особенно в летние месяцы, если им нужно проработать множество законопроектов, присланных из палаты общин. Однако обычно лорды делают перерыв на ужин, и на экранах внутреннего телевидения появляется надпись: «Перерыв в палате лордов на время удовольствия».
Когда в 1997 году было сформировано правительство лейбористов, которое опиралось на большинство в 178 мест в палате общин, реформа палаты лордов была записана крупным шрифтом в его программе действий. Проблема заключалась в том, что партия не продумала как следует суть реформы верхней палаты, а также все последствия любых предложенных изменений и то, как их осуществить. Одни депутаты-лейбористы ратовали за однопалатный парламент, тогда как другие отвергали подобный подход на том основании, что при наличии мощной исполнительной власти не существует достаточной системы сдержек и противовесов. Разлад внутри партии и правительства в отношении общей цели реформ не позволил их осуществить в полной мере.
Первые шаги были сделаны с принятием первого Акта о палате лордов от 1999 года, лишавшего всех наследственных пэров права заседать и голосовать в палате лордов, за исключением 92 пэров, оговоренных в Акте. По соглашению между правительством и тогдашним лидером оппозиции в палате лордов лордом Крэнборном в законопроект внесли поправки: общие положения Акта не распространяются на 75 наследственных пэров, избранных своей собственной партией или фракцией, и еще на 15, избранных всей палатой, чтобы работать заместителями спикера и председателями комитетов, а также на двух исполнителей официальных должностей — графа-маршала и великого камергера.
Конечно же члены палаты лордов зачастую находятся в преклонном возрасте, поэтому пришлось договориться о заполнении вакансий, возникающих в связи со смертью наследственных пэров, которые были заполнены в первую очередь соискателями из соответствующей категории, набравшими наибольшее число голосов. Таким образом были заполнены две вакансии для беспартийных. Затем учредили систему довыборов для наследственных пэров, причем выборщиками были соответствующая партия или фракция. Однако в случае 15 человек — заместителей председателя или председателей комитетов — в выборах участвовала вся палата. Первые такие выборы провели в марте 2003 года, был избран виконт Оллсуотер.
Для рассмотрения долгосрочных предложений по реформе палаты лордов была учреждена Королевская комиссия под председательством лорда Уэйкема — бывшего депутата-консерватора и министра. В январе 2000 года она представила доклад под названием «Палата для будущего», подтвердивший все существующие полномочия палаты лордов. Действительно радикальные нововведения касались состава палаты: число пэров предлагалось сократить до 550. «Существенное меньшинство» их предлагалось избирать на региональной основе по спискам согласно системе пропорционального представительства, а остальных — назначать новой Комиссией по назначениям, учрежденной законом, которая будет изучать кандидатуры членов новой верхней палаты и делать собственные назначения, в основном независимых членов. Срок полномочий и выборных, и назначенных членов палаты будет составлять 15 лет. Нынешние пожизненные пэры станут пожизненными членами новой палаты. Комиссия по назначениям, наделенная некоторыми функциями, рекомендованными Королевской комиссией, была учреждена в 2000 году как нестатуарный орган.