Повседневная жизнь британского парламента
Шрифт:
Правительство может прибегнуть к «гильотинированию» прений по важным законопроектам (см. ниже), и это означает, что многие положения законопроекта так и не будут изучены в комитете. А дебаты в форме соперничества, при которых даже расположение стульев в постоянном комитете является отражением зала палаты общин, совершенно не подходят для менее полемичных, но специфических законопроектов, которые тем не менее оказывают существенное влияние на жизнь всего общества. Такие документы, как Закон о жилищно-строительных кооперативах и Закон о банках от 1986 года, лучше было бы принимать в специальном постоянном комитете. Поскольку в палате общин законопроекты изучают так небрежно, большое количество работы выпадает на долю палаты лордов, чем и вызваны столь длительные задержки.
Все
Как бы то ни было, парламент постановил, что все депутаты должны иметь возможность выразить свою точку зрения по поводу законопроекта, и иногда это дает неплохие результаты. Однако те, кто не работал в комитете, видят, что им не так-то легко выставить свою поправку на обсуждение, поскольку предпочтение отдается поправкам и новым положениям, вносимым правительством и официальной оппозицией. Иногда правительство вносит на этой стадии важные новые поправки, которые способны вызвать гнев со стороны оппозиции, поскольку могут существенно изменить последствия от принятия закона, а на их изучение остается мало времени. Такое случилось во время рассмотрения на стадии доклада законопроекта о жилищном строительстве 14 июня 1988 года: оппозиция была вынуждена вести дебаты по новым положениям весь вечер и оказалась в проигрыше в делах, рассматривавшихся на следующий день.
На этой стадии спикер сидит в своем кресле, а булава лежит на столе — не то что во время заседания палаты на правах комитета. Законопроект не рассматривают пункт за пунктом, а изучают в целом. После завершения стадии доклада проходит третье чтение. Прения здесь — обычно формальность, хотя если законопроект спорный, дискуссии могут продолжаться какое-то время, после чего проводят голосование. Законопроект может провалиться на этой стадии, хотя такое случилось всего трижды за весь XX век Последний раз это произошло с законопроектом о деятельности местных властей Шотландии в 1977 году. Пройдя через третье чтение в палате общин, выпущенный ею законопроект передается в палату лордов.
Как уже говорилось, многим важным законопроектам грозит «гильотина», в особенности после того, как документ уже пробыл какое-то время в комитете. Под этим словом подразумевается предложение о назначении дня голосования, которое должна принять палата общин; в этом случае законопроект должен пройти через все стадии рассмотрения в палате к определенному дню или за установленное число заседаний — всей палаты, комитета или их обоих. По определению Эрскина Мэя, «гильотинирование» — это «крайний предел, до которого доходит процедура, утверждая права большинства в ущерб меньшинствам в палате». Вот почему «гильотинированные» прения, обычно длящиеся три часа, всегда вызывают у части парламентариев некоторое беспокойство, смешанное с облегчением.
Строгие временные рамки для обсуждения законопроекта обычно устанавливаются в результате неофициального соглашения между парламентскими координаторами от большинства и оппозиции. Если законопроект вызывает споры и оппозиция занимает глубоко враждебную позицию, она может воспользоваться своими возможностями, чтобы отсрочить его принятие и вести прения по каждому возражению к каждому пункту документа во всех подробностях — даже по техническим вопросам, например, по предложению правительства относительно того, когда и как долго будет заседать комитет. Если проявить
Каждое предложение по «гильотинированию» или установлению временных рамок особо представляется правительством для одного или нескольких законопроектов, к которым оно будет применено. Доклад по законопроекту или его третье чтение должны состояться в определенный день, и во время дебатов по этому предложению палата также подробно оговаривает количество предстоящих заседаний постоянного комитета, посвященных законопроекту. Детали прорабатываются с Комитетом по практической работе, состоящим из председателя бюджетной комиссии и не более восьми депутатов, назначенных спикером. Комитет подразделяет положения законопроекта на блоки и назначает нужное количество времени для обсуждения каждого блока. Например, можно решить, что двадцать пунктов будут обсуждены на утреннем заседании; если до пяти из них за все утро так и не дошли, их нельзя переносить на следующее заседание.
«Гильотину» впервые применили к законопроекту о внесении поправок в Уголовный кодекс Ирландии от 1887 года: такое решение было принято 245 голосами против 93 ранним утром в субботу 11 июня 1887 года. Это было актом отчаяния со стороны правительства, поскольку законопроект обсуждался в палате уже 35 дней, и не одно заседание продолжалось всю ночь; в самом деле, как сказал министр, вносивший предложение о «гильотинировании», «вся законодательная работа остановилась». Интересно, что специальный комитет по процедурным вопросам рассмотрел несколько предложений и пришел к выводу, что любая попытка ограничить дебаты сметет «надежную защиту от угнетения со стороны необоримого большинства». С развитием партийной системы правительства все сильнее испытывали желание изловчиться и провести свои законы через парламент, а также покончить с подрывной деятельностью ирландских националистов.
«Гильотинирование» не обязательно используется на каждой стадии рассмотрения, а ее оправданием всегда служит обструкционная тактика оппозиции, затягивающей дебаты, — правда это или нет. К этому методу стали прибегать все чаще: в 1921–1945 годах «гильотинировали» 14 законопроектов, в 1945–1975 годах — 30, в 1975–1987 годах — 33.
Редко бывает, чтобы правительство потерпело поражение, установив жесткие рамки рассмотрения законопроекта, однако случается и такое. В последний раз это произошло, когда правительство лейбористов попыталось провести законы о предоставлении самоуправления Шотландии и Уэльсу в сессию 1976/77 года. Время от времени от депутатов поступают предложения о том, чтобы установить четкий график рассмотрения для всех законопроектов. В апреле 1985 года специальный комитет по процедуре выступил с докладом, в котором рекомендовал устанавливать временные рамки в начале дебатов в постоянном комитете по всем спорным законопроектам. Эта рекомендация была отвергнута в феврале 1986 года большинством в 65 голосов. Тогдашний лидер палаты Джон Биффен возразил, что такая практика даст только лишнее преимущество правительству, поскольку из рук оппозиции выбьют ее последнее оружие — отсрочивание. Насколько ценно такое оружие — спорный вопрос. Для того чтобы оно приносило отдачу, от команды оппозиции требуются большая физическая выносливость и напряжение всех сил, тогда как противоположная сторона может наладить «вахтенный метод» участия своих депутатов в заседаниях комитетов и прениях. Правительство в любое время может пустить в ход свое оружие — предложение о прекращении прений и под конец дня провести свой закон, лишь бы у него было большинство в палате.
Количество правительственных законов, проходящих через парламент за каждую сессию, сильно возросло на протяжении XX века. Обычно их подсчитывают по числу страниц в своде законов за каждую сессию парламента. В 1900 году оно составляло всего 202 страницы, в 1958-м — 430, в 1965-м — 1187, в 1985/86 году — 2300 страниц. Большинство времени, занимаемого парламентскими дебатами, уходит на рассмотрение государственных законопроектов: 603 часа из 1914 в сессию 1983/84 года. В сессию 1985/86 года 48 правительственных законопроектов обрели силу закона.