Повседневная жизнь британского парламента
Шрифт:
Другие законопроекты вспахивают целину. Джо Ричардсон, депутат-лейбористка от Баркинга, внесла в 1976 году законопроект о бытовом насилии вслед за докладом специального комитета о насилии в семье — серьезной социальной проблеме, на которую до 1970-х годов старательно закрывали глаза. Законопроект обрел силу закона — «волнительный процесс» для любого депутата, как выразилась госпожа Ричардсон. Примерно десять лет спустя, вспоминая об этом, она чувствовала, что способствовала изменениям в жизни многих женщин. «Это очень скромный вклад, но он помог многим женщинам, которые не могли уйти из дома, не добившись предварительно развода или судебного разлучения, и предоставил им некоторую защиту и передышку, чтобы решить, что лучше для их семьи и для них самих».
Некоторые депутаты приносят своими законодательными инициативами пользу всему обществу. Другие умудряются навредить сами себе из-за своего отношения к этому аспекту британской политики. Одним из таких был Рольф Дадли Уильямс, депутат-консерватор от Эксетера, претендовавший на известность из-за того, что в 1950-е
Принимая во внимание все препятствия, процент отсева законопроектов, отобранных по жребию, очень высок. В парламенте созыва 1970–1974 годов 22 законопроекта обрели силу закона, а 58 провалились; с 1974 по 1979 год 34 закона прошли, а 65 провалились, а с 1979 по 1987 год 115 законов получили королевскую санкцию — в среднем 88 законопроектов за сессию, что гораздо больше средней величины в 32 за сессию в 1950/51 году и 1959/60 году. Частные законопроекты отнимают у заинтересованных депутатов много времени и сил. Само составление документа — жуткая головная боль. Депутаты могут потратить на эти цели небольшое пособие в 200 фунтов, установленное в 1971 году и с тех пор не увеличивавшееся, но мало кто им пользуется. Дело в том, что обычно на помощь депутату приходят организации или группы давления, поддерживающие законопроект, а также правовые комиссии или правительственные департаменты, желающие провести некую ограниченную меру или помочь, если законопроект был одобрен в принципе.
Есть еще одно давнишнее ограничение в отношении частных законопроектов. Еще в 1706 году палата общин решила, что «сия палата не будет принимать петиций на любые суммы денег, относящиеся до государственных дел, сверх того, что рекомендовано монархом». Таким образом, депутат не может внести законопроект, главной целью которого является увеличение государственных расходов или создание их новой статьи. Конечно, законопроект может косвенным образом вызвать увеличение трат. В таком случае депутат представляет законопроект, а глава заинтересованного департамента должен внести финансовую резолюцию, утверждающую дополнительные расходы, во время заседания палаты на правах комитета. Такой процедурой пользовались очень редко: всего пять раз при правительстве лейбористов с 1974 по 1979 год и три раза при консерваторах, в 1979–1985 годах.
Одни законопроекты становятся широко разрекламированными, а другие вызывают резкие разногласия, вплоть до постановки вопроса о привилегиях палаты общин. Например, 7 марта 1988 года спикер заявил, что письмо, направленное депутатом-либералом Дэвидом Элтоном, представлявшим законопроект о внесении поправок в Закон об абортах, избирателям депутатов, входивших в постоянный комитет по законопроекту о лицензировании (предприятий розничной торговли), обвиняя их в затягивании обсуждения этого законопроекта, чтобы его собственный текст не успел попасть в комитет, было нарушением привилегий. Кстати, письмо было отправлено еще до того, как прения по законопроекту вообще начались. Спикер продолжил: «Надлежит принять меры, чтобы не позволить членам парламента рассуждать о вещах, о которых они вольны высказываться только в этой палате, и беспокоить коллег в их избирательных округах». Поскольку Дэвид Элтон принес свои извинения, на сей раз обошлось без дебатов о привилегиях.
Законопроекты, вносимые по жребию, — не единственная форма частной законодательной инициативы. Среди депутатов столь же популярны законопроекты с десятиминутным обсуждением. Решив воспользоваться этой возможностью, парламентарии выстраиваются в очередь, чтобы подать заявку на законопроект в 10 утра, обычно за три недели до обсуждения. Весь вечер им придется провести на ногах: тогда окажешься первым в очереди на следующее утро. Десятиминутные законопроекты обсуждаются по одному в день каждые вторник и среду, начиная с седьмой недели сессии. Темы законопроектов упоминают в повестке дня, чтобы другой депутат мог выступить с возражениями и даже довести дело до голосования. Если палата проголосует за то, чтобы рассмотреть законопроект, его представляет инициатор, который проходит от ограждения палаты к столу, три раза кланяясь по пути. Разумеется, проект вряд ли станет законом, но депутаты все равно упорно добиваются выступления.
Дело в том, что такой законопроект дает депутату около десяти минут парламентского прайм-тайма перед началом основной работы: и сам депутат, и его законопроект могут получить известность, иногда к досаде его коллег, на которых потом обрушатся письма избирателей, просящих проголосовать за документ, который, как известно депутатам, имеет мало шансов стать законом. С 1974 по 1987 год только четыре
Нельзя сказать, что десятиминутные законопроекты — потакание своим слабостям со стороны депутатов. Их цель — привлечь внимание к вопросам, которые занимают и общество, и правительство, и, возможно, проложить дорогу к принятию законов. Серия десятиминутных законопроектов в I960–1970-е годы подготовила почву для последующих частных законопроектов, обретших силу закона. Отмене смертной казни, театральной цензуры и уголовного преследования гомосексуалистов способствовали предварительные дебаты и привлечение внимания к необходимости этих реформ, вызванные десятиминутными законопроектами.
Еще один способ привлечь внимание к злободневным темам или вопросам и побудить правительство к действию — законопроекты, не участвующие в жеребьевке и вносимые согласно статье 39 регламента. Такие законопроекты можно выдвигать без обсуждения в любой присутственный день после пятой среды новой сессии. Депутаты должны только уведомить о своем намерении в предыдущий день, а затем кивнуть спикеру, когда тот выкликнет их имя. После этого депутат передает заглавие законопроекта клерку, который его зачитывает. Очень мало законопроектов, внесенных таким образом, обретают силу закона; их главное предназначение — придать известность идеям или испортить жизнь правительству. Один такой законопроект был представлен 12 ноября 1987 года Дональдом Дьюаром, депутатом-лейбористом от Глазго и представителем оппозиции от Шотландии. Законопроект имел целью учреждение в Шотландии законодательной и исполнительной власти, и при тогдашних обстоятельствах ему вряд ли бы дали ход. [38] Однако один из подобных законопроектов в 1985 году стал законом — это Закон о запрете женского обрезания.
38
В 1979 году был проведен референдум по вопросу о расширении прав местного самоуправления в Шотландии; большинство населения проголосовало против ограниченной автономии. В 1989 году была создана Шотландская конституционная конвенция, чтобы юридически обосновать учреждение в Шотландии парламента. По итогам референдума 11 сентября 1997 года, проведенного по инициативе лейбористского правительства Тони Блэра, 74 % шотландцев высказались за создание парламента. В 1999 году, впервые после 1707 года, в Шотландии были сформированы органы законодательной и исполнительной власти. Дональд Дьюар стал главным министром, либерал-демократ Дэвид Стил — председателем парламента.
Когда частные законопроекты пройдут через все стадии рассмотрения в палате общин, их передают в палату лордов. В последние годы это не становилось серьезным препятствием для обретения ими силы закона, что, впрочем, не всегда гарантировано; например, лорды несколько раз пресекали попытки депутатов отменить смертную казнь. [39] С учреждением пожизненного пэрства в 1958 году начались перемены. С тех пор ни один частный законопроект с предложением неоднозначных социальных реформ не был задержан в палате лордов, и бывало, что некоторые из таких законопроектов проходили через верхнюю палату раньше, чем через нижнюю (см. главу пятую). Напротив, законопроекты, поступающие из палаты лордов, нечасто становятся законами. Есть лишь несколько исключений, например, Закон о торговом судоходстве и Закон о благотворительности в 1985 году или Закон о браке (запрещенные степени родства) от 1986 года. Один частный законопроект из палаты лордов продвигался невероятно быстро. Закон о воскресных театральных представлениях 1972 года, разрешавший давать спектакли по воскресеньям, был частным законопроектом, выдвинутым пэром, и прошел второе чтение «разом», без обсуждения, пополнив собой список законопроектов, дожидающихся рассмотрения в постоянном комитете. Тогда депутат, представляющий законопроект в палате общин, — Хью Дженкинс, — выступил с предложением в четыре часа дня в пятницу о том, чтобы немедленно приступить к его рассмотрению в комитете. На прения не было времени, но поскольку никто не возразил, законопроект прошел через все стадии и получил королевскую санкцию. Однако это исключительный случай.
39
В 1965 году британский парламент принял закон об отмене смертной казни за убийство временно, сроком на 5 лет, а в 1969 году отменил ее навсегда. До 1988 года в парламент 18 раз вносились законопроекты с требованием восстановить смертную казнь для террористов, но каждый раз сторонники этой меры оставались в меньшинстве. Смертная казнь по-прежнему грозит виновным в государственной измене, в пиратстве с применением насилия и в военных преступлениях, но может быть приведена в исполнение только в военное время (с 1946 года не было ни одного подобного случая).