Повседневная жизнь британского парламента
Шрифт:
Одним из них был проект закона «О жилищно-строительных кооперативах», почти не вызывавший споров и прошедший второе чтение 19 декабря 1985 года. Задолго до прохождения им этой стадии Ассоциация жилищно-строительных кооперативов опубликовала в 1983 году доклад Сполдинга о будущем ЖСК, подчеркивая необходимость в новых законах вместо препятствующего развитию законодательного акта от 1962 года. Ассоциация утверждала, что, освободившись от этих ограничений, жилищно-строительные кооперативы смогут конкурировать с банками, предоставлять ряд финансовых услуг и ссужать людей деньгами на приобретение мебели, а также и жилья. Правительство благосклонно отнеслось к этому докладу и сначала издало «Зеленую книгу», чтобы вызвать публичное его обсуждение, а затем «Белую книгу» с изложением намерений правительства в области законодательства. Сам законопроект был опубликован в декабре 1985 года и обсуждался как раз перед рождественскими каникулами. Поскольку он не вызывал споров, оппозиция удовольствовалась «обоснованной поправкой», высказав кое-какие оговорки
21 января 1986 года законопроект был передан в постоянный комитет и прошел эту стадию за десять заседаний к 25 февраля. Стадия доклада была отложена до 4 июня 1986 года, поскольку министр и представитель оппозиции, занимавшиеся этим вопросом, должны были весь апрель и май заседать в комитете, рассматривавшем проект бюджета. На стадии доклада правительство выдвинуло более 700 поправок, в основном касавшихся формулировок и технических аспектов. Затем законопроект поступил в палату лордов для прохождения там второго чтения, стадии комитета, доклада и третьего чтения. Лорды выдвинули еще 200 поправок, которые сочли необходимыми для придания законопроекту нужной формы, прежде чем он попадет в свод законов; 37 из них были необходимы, чтобы привести законопроект в соответствие с другими законодательными актами, которые уже были утверждены. Законопроект прошел третье чтение в палате лордов 23 июля и на следующий день поступил в палату общин с соответствующими поправками. В «Официальном отчете о заседаниях парламента» не было сообщения о третьем чтении в палате лордов, поскольку прения состоялись поздно вечером и отчет не успели напечатать. Время на рассмотрение поправок, внесенных лордами, было сильно ограничено, так что многие из них не удалось изучить как следует. Всю процедуру трудно назвать удовлетворительной. Поправки палаты лордов быстренько утвердили, и законопроект получил королевскую санкцию. Но в отношении ЖСК и населения дело этим не закончилось, поскольку принятие законопроекта повлекло за собой издание в следующие два года по меньшей мере 45 предписаний или актов делегированного законодательства, от правил в области налогообложения до пенсий в ЖСК и правил слияния жилищно-строительных кооперативов. Теперь еще ожидается принятие новых постановлений о преобразовании ЖСК в ООО.
Первое упоминание о голосовании относится к 1523 и 1532 годам, когда Генрих VIII являлся в парламент, однако до 1597 года его устраивали нечасто, и лишь в елизаветинскую эпоху оно стало применяться шире. Поначалу во время голосования царил полный сумбур. Спикер держал в руке законопроект и говорил: «Пусть все, кто хотят дать ход этому биллю, касающемуся такого-то дела, скажут «да», а те, кто не хотят, скажут «нет»». Исход голосования определялся тем, что кричали громче — «да» или «нет». Вскоре палата общин решила, что это не дело, и сложился обычай разделять палату на две группы, выставляя счетчиков с каждой стороны. Такой метод принятия решения не менялся до 1836 года, начиная с которого депутаты стали выходить для голосования в отдельные помещения.
В «Случайных воспоминаниях Беспартийного» (1836) говорится, что когда палата заседала на правах комитета, депутаты не выходили в разные двери. При проведении голосования парламентарии переходили на ту или другую сторону палаты: «да» — направо от кресла спикера, а «нет» — налево. В сессию 1834 года полковник Эванс проспал все голосование, а когда проснулся, то обнаружил, что все над ним смеются, а его голос записали не туда. Если палата не заседала на правах комитета, депутаты выходили в залы, которые в те времена полагалось очистить от посторонних: отсюда и возглас, который до сих пор раздается, когда спикер объявляет о голосовании: «Очистить залы». Сейчас этот обычай уже не имеет особого смысла, но тогда, судя по «Случайным воспоминаниям», он должен был воспрепятствовать тому, чтобы на депутатов оказали влияние во время голосования. Автор считал эту меру необходимой, поскольку «имена голосующих парламентариев и то, как они проголосовали, на следующий же день сообщались в газетах».
Из этого видно, что нынешний способ проведения голосования, как и многое другое в палате общин, уходит корнями в прошлое. Сначала спикер решает, действительно ли голосование необходимо, прислушиваясь к голосам, выкрикивающим «да» и «нет», точь-в-точь как в елизаветинские времена. Первым делом он «ставит вопрос»: например: «Вопрос о том, чтобы провести сейчас второе чтение билля», после чего следует: «Пусть согласные с этим скажут «да», а несогласные — «нет»». Послушав выкрики, спикер возвещает: «Я думаю, что победило «да» (или «нет»)». Продолжение выкриков «да» или «нет» приводит к голосованию; после того как залы будут освобождены, каждая сторона должна назначить двух счетчиков. Зал «да» находится по правую сторону от спикера, а зал «нет» — по левую.
Звонок, возвещающий о голосовании, разносится по всей палате, слышен во внешних офисах, в некоторых близлежащих ресторанах и даже в домах кое-каких состоятельных депутатов, расположенных поблизости. У депутатов есть всего восемь минут, чтобы добраться до зала голосования: если они находятся вне здания парламента, то несутся вихрем. Депутаты могут также примчаться обратно в палату на такси или в своей машине,
Клерк, сидящий за столом в конце каждого зала, помечает имена депутатов, так что уже на следующий день списки проголосовавших появятся в «Официальном отчете о заседаниях». После этого, на выходе из зала, их пересчитывают счетчики и докладывают: «Все вышли». Слоняться по залу — еще один способ затянуть голосование, тактический прием для отсрочки принятия решения, которым хорошо умеют пользоваться депутаты. Двери запирают через восемь минут после того, как прозвучит сигнал о начале голосования, и опоздавшие не могут принять в нем участие.
Когда все голоса подсчитаны, счетчики объявляют результаты. Это может оказаться очень напряженный момент: например, правительство лейбористов проиграло голосование по вопросу о недоверии ему 28 марта 1979 года: одного голоса оказалось достаточно, чтобы все правительство ушло в отставку. Редкое голосование в палате бывает настолько важным и непредсказуемым.
Глава девятая
Депутатские законопроекты
Время от времени избиратели пишут своим депутатам, прося их «издать закон», и порой с удивлением узнают, что те этого не могут. На самом деле у депутатов есть мало возможностей для подобных инициатив, сводящихся к частным законопроектам, проектам законов с десятиминутным обсуждением и законопроектам, не выносимым на обсуждение. По уговору, министры и ведущие представители оппозиции не вносят таких законопроектов, так что эта возможность предоставляется 400–450 депутатам. Правительственные законопроекты обладают преимуществом перед всеми другими делами на каждом заседании парламента, так что время на частные законопроекты ограничено 12 пятницами для проектов законов или 8–9 для частных предложений и распределяется жеребьевкой. Начиная с 1960-х годов депутаты от всех партий в полном объеме использовали это время, проводя через палату законы обо всем — от развода до приютов для бездомных, — часто имеющие важные последствия для повседневной жизни людей.
Жеребьевка для частных законопроектов проводится в начале каждой новой сессии парламента, обычно в ноябре. Для участия в ней «заднескамеечники» записывают свои имена по порядку номеров в большую черную книгу: одни — по велению «хлыстов», другие — держа в голове какую-либо задумку. В последние годы одни возлагали надежды на удачную позицию при жеребьевке, чтобы внести законопроект об ограничении абортов, а другие мечтали попасть в первую шестерку, чтобы внести законопроект с целью воспрепятствовать ограничению абортов. [37] Жеребьевка проводится в одном из помещений комитетов этажом выше: председатель бюджетной комиссии вынимает из черного ящика, обитого кожей, 20 гардеробных номерков. Первые шесть депутатов, вытянувших жребий, имеют больше всего шансов провести свой законопроект. Их немедленно окружает пресса, желая узнать предлагаемую ими тему. Некоторые депутаты становятся счастливчиками неожиданно для себя, и результаты жеребьевки даже приводят их в растерянность. Частный законопроект — упражнение, отнимающее много времени, и в глубине души депутаты не хотели бы этим заниматься.
37
Аборты были легализованы в Великобритании в 1967 году; в 1990 году был установлен предельный срок в 24 недели. В 2004 году разгорелись дебаты по поводу сокращения предельного срока абортов, однако министр здравоохранения Патриция Хьюитт заявила, что правительство не намерено менять этот закон.
Любого депутата, не уверенного в своих законотворческих способностях, окружат советами — от конторы правительственных парламентских координаторов с подборкой надежных, простых законопроектов (которые желательны, но отнимают слишком уж много времени с точки зрения правительства) до предложений со стороны всевозможных групп давления, возникающих в поле зрения. Остин Митчелл, депутат-лейборист от Гримсби, вытянувший шестой номер во время первой жеребьевки после всеобщих выборов в июне 1983 года, получил 50 предложений, 20 из которых были возможными законопроектами (три — в наброске), а пять — «надежными лошадками». К последним принадлежал законопроект об ограничении совместного проживания, выдвинутый консультативным комитетом по охране здоровья студентов, который Митчелл отверг по совету Майкла Кокса, бывшего тогда главным парламентским координатором от оппозиции. Тот благоразумно изрек: «Совместное проживание даже пальцем не трогай. Это дело не пройдет, а ты сядешь в лужу». В конечном итоге Митчелл выбрал законопроект об отмене монополии солиситора (адвоката в суде низшей инстанции, консультирующего клиентов) на составление нотариальных актов о передаче имущества.