Правительство и рынки: Меняющаяся экономическая роль государства

Танци Вито

В 1973–1974 годах, перед приходом в МВФ, автор провел прекрасный год в Италии, в Университете Рима. Часть этого времени автор изучал и собирал работы итальянских экономистов в области государственных финансов, внесших в течение ста предыдущих лет значительный вклад в развитие государственных финансов и писавших о роли государства в экономике. Большую пользу автору принесли обсуждения с профессорами Серджио Стивом, Чезаре Косциани и Джаннино Парравичини и некоторыми из их ассистентов, ставшими позднее известными экономистами. Все эти профессора были известными и влиятельными экономистами. А весь год оказался для автора очень продуктивным и приятным. Он познакомился с новой интереснейшей областью – итальянской scienza delle finanze (наукой о финансах) и в частности ее взглядами на роль государства. Этот год очень сильно изменил взгляды автора, которые до этого находились под влиянием англосаксонского взгляда, который был в моде в то время. Работа в Италии частично финансировалась щедрым грантом Банка Италии, и автор хотел бы выразить ему свою запоздавшую благодарность.

Позже автор работал с Людгером Шукнехтом над статьями и книгой о государственных расходах,

и влияние этой работы также отражено в соответствующих главах этой книги. А еще несколько работ были написаны вместе с другим коллегой – Хауэллом Зи. Сотрудничество с обоими было очень продуктивным. Наконец, автор выражает благодарность сотрудникам библиотеки Всемирного банка и МВФ и г-же Хесусе Хиларио, которые терпеливо напечатали несколько глав этой книги. Особую благодарность автор выражает своей жене Марии, которая старалась, чтобы во время написания этой книги он отвлекался как можно меньше, и с юмором и доброжелательностью брала на себя все домашние заботы.

Часть I

Роль государства в экономике

Государство существует не для того, чтобы превращать земную жизнь в рай, а для того, чтобы помешать ей окончательно превратиться в ад.

Николай Бердяев (1874–1948)

Человечество живет не для правительства, но создало правительство, чтобы жить.

Эдуард фон Гартман (1842–1906)

Глава 1

Введение и основные вопросы

1.1. Введение

ПОЖАЛУЙ, в экономической науке нет более важного вопроса, чем вопрос об экономической роли, которую государство или, если говорить менее точно, правительство должно играть в демократической стране с рыночной экономикой. В последние годы этот вопрос приобрел особую актуальность, так как после каждого экономического и финансового кризиса появляется множество призывов к государственному вмешательству. В качестве обоснования подобного вмешательства в основном приводят принципы кейнсианской экономической теории, то есть необходимости стимулирования слабых экономик. Вместе с тем звучат и призывы усилить либо усовершенствовать государственное регулирование, особенно регулирование финансовых рынков. Если государственное вмешательство осуществляется путем увеличения государственных расходов и повышения налогов, то оно может изменить роль государства в экономике и состояние государственных финансов на годы вперед.

Некоторые специалисты считают, что в определенных странах, в том числе в Соединенных Штатах, государство слишком мало вмешивалось в экономику, особенно в последние годы. Исторические наблюдения и анализ статистических данных по разным странам показывают, что роль государства в экономике со временем меняется. Более того, никогда и нигде не бывает согласия среди экономистов и среди более широкого круга экспертов в том, какой именно должна быть эта роль. Таким образом, оптимальная роль государства остается постоянной и важнейшей темой дискуссий почти во всех странах, как богатых, так и бедных.

Как обычно, экономисты разработали множество теорий о роли государства в экономике. Так называемые нормативные теории, которые разрабатывались в основном в прошлом веке в Великобритании и Соединенных Штатах, исходят из предположения, что в рыночной экономике возможны естественные провалы рынка, которые следует исправлять. Исправлять их должно правительство, цель которого – повысить материальное благосостояние граждан (см., например, следующие работы: Pigou, 1924; Пигу, 1985; Musgrave, 1959; Bator, 1960). Будь рынки «совершенны», не было бы необходимости в экономической функции государства, однако оно продолжало бы существовать ради выполнения важных политических и социальных функций, также требующих определенных финансовых ресурсов [1] . Но роль государства была бы более пассивной и ограниченной.

1

Впрочем, даже при совершенной работе рынка, в условиях демократии избиратели могут требовать от государства выполнения ряда перераспределительных или иных функций, подобно тому как от управляющих требуют координировать деятельность частных предприятий на конкурентном рынке. См.: Coase, 1937; Коуз, 2007а. Предложенное Коузом объяснение причин существования фирм в условиях совершенного рынка также применимо к правительствам. Координация некоторых видов социальной деятельности силами частных игроков невозможна или обойдется слишком дорого.

Нормативные теории предполагают, что вмешательство государства с целью исправления нарушений в работе рыночных механизмов по своей природе позитивно и что государство способно исправить такие нарушения административными средствами. Считается, что действующие от имени государства лица, определяющие политику, – добросовестные, мудрые и способные продуктивно работать представители избирателей. Они обладают мудростью царя Соломона, знаниями, собранными в системе Google, и добродетелью святых. И поэтому им можно доверить монопольную власть на проведение необходимой политики. Ответственные за проведение политики не имеют ни личных, ни групповых интересов и работают только в интересах общества; конечно, при этом подразумевается, что такие интересы можно сформулировать. В то же время бюрократы, которые руководят проводящими политику учреждениями, действуют подобно компетентным бюрократам Вебера, добросовестно и эффективно выполняя полученные от политиков указания. Вот почему

ни на политическом, ни на исполнительном уровнях не возникает никаких проблем «принципал–агент» (Tanzi, 2000).

Теории, основанные на предпосылке о возможности провала рынка, в большинстве своем акцентируют экономическую функцию государства, связанную с выполнением более масштабной задачи по распределению (аллокации) ресурсов. Неравномерное распределение дохода в условиях хорошо функционирующего рынка может оказаться результатом сбоя в работе политического механизма, а не провала рынка в его традиционном понимании. Эти теории делают акцент на таких явлениях, как «общественные блага», «блага смешанного типа», «естественные монополии», «экстерналии» и прочие факторы (включая асимметричность информации), которые вызывают сбои в распределительной функции частных рынков. Эти сбои рассматриваются как болезни экономики, а правительство предстает непредвзятым и знающим врачом, который может диагностировать заболевание и прописать необходимую дозу лекарства, способного устранить проблему. Как следствие, эти теории вменяют в обязанность правительству вмешиваться и устранять провалы рынка.

Ряд провалов рынка, такие как существование исключительно общественных благ и естественных монополий, можно рассматривать как естественные и неизбежные. Это значит, что они составляют внешнюю среду для действий государства. Это допущение принимают большинство нормативных теорий. Однако часть провалов можно предотвратить в реальных рыночных ситуациях полностью или частично, если государство будет с большей силой и эффективностью выполнять свою регулирующую функцию – ликвидируя, например, монопольные цены тех монополий, которые не являются естественными, и другие злоупотребления на рынке. Правительство, особенно в США, ранее активно боролось с подобными практиками. Однако недавние события на финансовом и реальном рынках показали важность успешного выполнения государством функции регулирования и контроля в ряде отраслей, а также те проблемы, которые могут возникнуть, если государство не выполняет ее или выполняет неэффективно [2] . Например, разрастание некоторых финансовых учреждений до состояния «слишком больших, чтобы рухнуть» указывает на провал государственного управления, а не рынка. Государство должно было и имело возможность с помощью должного регулирования помешать этим учреждениям разрастись до таких размеров.

2

Вопрос о том, будет ли государство в состоянии выполнять функцию регулирования, мы рассмотрим позднее. Существует обширная литература, связанная в основном с чикагской экономической школой, в которой оспаривается не только эффективность государственного регулирования, но и сама необходимость такого регулирования. Значительная часть этих работ до недавнего времени посвящалась регулированию промышленных монополий и только небольшая часть – регулированию финансовых и других рынков. Ради исторической правды следует указать, что выводы, сходные с выводами представителей чикагской школы в отношении необходимости государственного регулирования, делали некоторые представители теории laissez-faire еще в 1849 г. Аргументы против регулирования монополий, сходные с аргументами представителей чикагской школы, можно найти, например, в de Molinari, 1849 [2009]. Де Молинари в свое время был известным бельгийским экономистом, прожившим большую часть жизни во Франции.

После Второй мировой войны приобрела популярность так называемая кейнсианская экономическая теория, которая предоставила еще один теоретический аргумент в поддержку государственного вмешательства: потребность в контрциклической, или стабилизационной, политике, вплоть до политики «точной настройки». Необходимость такой политики обосновывалась наличием особого типа провала рынка – неспособности создать такой совокупный спрос, который позволит поддерживать стабильный экономический рост при максимально возможном уровне занятости. До Кейнса предполагалось, что рыночная экономика с гибкими ценами и адекватными процентными ставками всегда будет создавать достаточный спрос. А если такого не происходит, то это значит, что цены и заработные платы недостаточно гибки или процентные ставки находятся не на требуемом уровне. Кейнс оспорил эту точку зрения, объяснив Великую депрессию отсутствием достаточного совокупного спроса. Он утверждал, что правительство должно обеспечить достижение такого уровня инвестиций и сбережений, который будет достаточен для поддержания полной занятости в экономике. Суть «полной занятости» осталась неясной, и способы ее эмпирической оценки с годами менялись. Стабилизационная политика особенно широко применялась в 1950-х, 1960-х и в первой половине 1970-х годов. За следующее двадцатилетие она по ряду причин утратила немалую долю былой популярности, особенно среди экономистов-теоретиков, но во время кризиса 2008–2009 годов снова стала очень модной [3] .

3

Контрциклическая политика состоит из двух видов деятельности: постоянной «тонкой настройки» экономики и дискреционных вмешательств в периоды рецессий. Тонкая настройка была особенно популярна в 1960-е и 1970-е гг. Вмешательства в периоды рецессий были популярны всегда. Тонкая настройка отражала уверенность политиков в своей способности точно определять, когда необходимо государственное вмешательство, и способности влиять на экономическую деятельность необходимым образом. Ясное и определенное высказывание о тонкой настройке содержится в Послании Президента Конгрессу США о состоянии экономики за 1962 г. (Economic Report of the President 1962). О современной критике стабилизационной политики см. Tanzi, 2007.