Правительство и рынки: Меняющаяся экономическая роль государства

Танци Вито

Позиция экономической науки относительно роли правительства в сокращении неравенства доходов, борьбе с бедностью и, шире, в защите граждан от рисков, имеющих экономические последствия, всегда была менее определенной. Строго говоря, это разные функции, хотя их часто ошибочно принимают за одну. Как мы увидим позже, смешение этих функций имело место в политике множества стран. Не существует теории, которая запрещала бы правительству выравнять распределение доходов с помощью, скажем, негативного подоходного налога или иных инструментов, после чего оставить граждан один на один с рынком и экономическими рисками. Или, наоборот, правительство могло бы оставить распределение доходов в том виде, как оно сложилось на рынке, и заниматься самыми серьезными экономическими рисками конкретных людей, с которыми они не могут справиться самостоятельно.

Ни одна из общепринятых теорий не рассматривает эти вопросы. Некоторые экономисты, философы и политики выступали в поддержку вмешательства государства в перераспределение

расходов (например, Hochman and Rogers, 1969; Rawls, 1971; Ролз 1995; Sen, 1979; также см. обсуждение государств всеобщего благосостояния в Скандинавии в главе 13). За последние десятилетия многие действия правительств обосновывались необходимостью выравнять распределение доходов либо защитить граждан от конкретных рисков, имеющих экономические последствия. Эти две задачи иногда рассматривались как самостоятельные, но чаще считались единой задачей. Но по факту государственное вмешательство намного реже имело целью «адресное» устранение провалов рынка в сфере распределеления доходов и намного чаще сводилось к неадресному перераспределению.

Ричард Масгрейв в своей известной книге (Musgrave, 1959) отвел важную роль «перераспределительной» функции бюджета (хотя и не дал ей четкого определения), предполагая, что перераспределение в сочетании с распределением ресурсов и стабилизацией исчерпывающе описывают все ключевые функции государства. Он показал, что решения о перераспределении «невозможны в рамках рыночного процесса» и что для них «нужен политический процесс» (Musgrave, 1959, p. 19). Разумеется, при этом возникает признаваемая многими экономистами и политологами опасность того, что политический процесс вместо удовлетворения общественных интересов лишь активизирует погоню за рентой, которая приведет к непредсказуемым и не столь желательным последствиям; также политический процесс может нарушить работу рыночной экономики, искажая систему вознаграждения индивидов. В прошлом «политический процесс» или, точнее, использование государством права на принуждение часто приводило к нарушению работы рынка и перераспределению дохода от населения к господствующей группе олигархов. В современную эпоху, как предупреждал французский либеральный экономист Фредерик Бастиа, появление демократических институтов угрожает превратить государство в фикцию, с помощью которой каждый будет пытаться улучшить свое положение за счет остальных или массы будут поддерживать политику эксплуатации меньшинства (Bastiat, 1864). Также существуют опасения, что усилия по обеспечению равенства могут привести к ограничению личной свободы.

1.2. Роль государства в XX веке

Если бы экономическая политика правительств опиралась исключительно на выведенные экономистами теоретические основания, то роль государства в экономике (по крайней мере в отношении таких традиционных инструментов, как налоги и государственные расходы) оказалась бы гораздо менее значимой, чем та, которую оно играло в большинстве стран во второй половине XX века. И тогда бы действовали совсем другие силы. Конечно же, не экономисты принимают политические решения, которые определяют экономическую политику, и винить их за эти решения нельзя. В лучшем случае экономисты влияют на такие решения, воздействуя на принимающих решения политиков, которые нередко либо вообще не имеют экономического образования, либо их знания получены от «давно умерших экономистов», как когда-то отметил Кейнс. На политиков неизбежно влияет позиция их советников, но еще в большей степени – требования избирателей и спонсоров избирательных кампаний, голоса и средства которых помогают политикам оставаться во власти. Эти требования отражают личные либо классовые интересы избирателей и, в свою очередь, могут зависеть от экономической грамотности избирателей [4] . В некоторых странах граждане считают, что правительство способно решить множество их личных проблем, включая те, повлиять на которые оно почти не в силах. В других странах граждане понимают ограниченность возможностей правительства либо полагают, вслед за президентом Рональдом Рейганом, что зачастую проблема – это само правительство.

4

Современный избиратель обычно не очень информирован, предпочитая оставаться, по выражению Энтони Дауна, «рационально неосведомленным» (Down, 1957). Это стало представлять проблему в течение последних лет, когда значительно выросло число вопросов, о которых следует знать избирателям. С другой стороны, особые группы лиц (лоббисты) располагают информацией и могут проталкивать какую-либо определенную политику. Лоббисты имеют значительно больше информации о результатах политики и содержании законов, чем те, кто принимает решения. Таким образом, асимметричное распределение информации становится важным фактором.

В XX веке роль государства в экономике кардинально изменилась. Есть все основания полагать, что столь же значительные изменения продолжатся и в XXI веке. Ключевой вопрос состоит в том, какими они будут. Сохранится ли тенденция к росту государственных расходов и повышению налогов, которая существовала большую часть прошлого века? Или тренд развернется в сторону снижения государственных расходов и налогов? Будет

ли правительство и дальше полагаться в основном на бюджетные инструменты (налогообложение и государственные расходы) для достижения своих целей? Или же оно станет чаще применять другие инструменты экономической политики, включая регулирование и условные обязательства? Как на роли национальных правительств скажется глобализация? Магического кристалла, который дал бы нам ответы на эти вопросы, не существует. Лучшее, что можно сделать, – строить предположения. В этой книге мы именно этим и займемся, памятуя о том, что одни из представленных взглядов и доводов вызовут несогласие, а другие выводы вполне могут оказаться неверными. Особое внимание роли государства в будущем уделено в последней главе книги.

Чтобы предсказать будущее, бывает полезно изучить уроки прошлого. На знаменитой картине Тициана «Аллегория благоразумия», которая находится в Национальной галерее в Лондоне, есть надпись: «Исходя из (опыта) прошлого, настоящее действует благоразумно, дабы не повредить будущим поступкам». Однако необходимо старательно избегать допущения о том, что тенденции прошлого обязательно продолжатся в будущем. Такое допущение может привести к серьезным ошибкам. Многие считают современное состояние государственных расходов нормальным состоянием государства или думают, что в будущем государственные расходы неизбежно вырастут, как больше века назад предположил влиятельный немецкий экономист Адольф Вагнер (эта закономерность обычно упоминается как «закон Вагнера»).

Когда ХХ век только начинался, величина государственных расходов и налогов относительно национального дохода была поразительно низкой по сегодняшним меркам. К концу века уровень государственных расходов был уже огромен, в том числе в «государствах всеобщего благосостояния», которые оставались или утверждали, что остаются рыночными экономиками [5] . Принято считать, что к концу XX века государство выполняло больше нужных и закономерных функций, чем в начале века, однако это совершенно неочевидно. Как показали финансовый и экономический кризисы 2008–2009 годов, несмотря на значительное расширение роли государства, с рядом фундаментальных функций оно или не справилось, или справилось очень плохо.

5

Великолепное изложение истории возникновения государства всеобщего благосостояния содержится в Ritter, 1996. Статистические данные о росте государственных расходов в промышленно развитых странах в течение века приведены в Tanzi and Schuknecht, 2000.

Доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте (ВВП) либо национальном доходе выросла во многих промышленных странах с примерно 10 % ВВП в 1870-е годы до почти 40 % ВВП в последние годы, а в некоторых европейских странах и того больше (табл. 1.1). Значительный рост произошел после Второй мировой войны и особенно в 1960-е годы. В период с 1960 по середину 1990-х годов доля государственных расходов в ВВП (и налогах) росла рекордными темпами. К концу ХХ века множество людей получали большую часть располагаемого дохода от государства.

Рост государственных расходов в XX веке был вызван в основном тем, что во многих странах правительства приняли на себя непосредственное выполнение множества обязательств (особенно во второй половине XX века) по финансированию государственных пенсий, государственного или оплачиваемого государством здравоохранения, государственного обязательного образования, жилищного строительства, помощи большим семьям, субсидирования государственных и частных предприятий, а также обязательств по поддержке безработных, стариков, молодежи, инвалидов и т. д. Следует отметить, что большинство этих новых обязательств касались самых разных категорий граждан, а не только тех, кто был беден. В начале XX века государство почти не тратило средств на подобные программы (табл. 1.2). Во многих странах государство заменило собой рынки или частную деятельность граждан, утверждая, что таким образом обеспечивает соблюдение общественных интересов. Граждане, привыкнув рассчитывать на программы поддержки и на рабочие места в государственном секторе, стали рассматривать новую роль государства как обычную и необходимую. Таким образом, у этой роли возникли многочисленные сторонники. Как сказал Джордж Бернард Шоу, «правительство, которое обирает Петра, чтобы заплатить Павлу, всегда может рассчитывать на поддержку со стороны Павла».

ТАБЛИЦА 1.1. Рост государственных расходов в 1870–2007 гг., в % от ВВП

^a Либо ближайший к этой дате год, за который доступны данные по всем столбцам. Часть данных за период до Второй мировой войны рассчитаны по ВНП или по чистому национальному продукту, а не ВВП.

^b Сведения центрального правительства за данный год, Новая Зеландия: 196–1970 гг., 1994–1995 = 1996.

^c Данные за 1996 и 2002 гг.: расчеты осуществлены в соответствии с маастрихтским определением, что ниже значений, опубликованных национальным статистическим агентством Франции INSEE.