Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве
Шрифт:
На наш взгляд, названные департаменты Сената Российской Империи даже в последние годы их функционирования (вплоть до реформы, реализованной законом от 27 декабря 1916 г., который по понятным причинам так и не заработал 15 ) сложно назвать органами административной юстиции, а тем более судами, осуществлявшими правосудие по административным делам.
Первый и Второй Департаменты Сената Российской Империи, также называемые в литературе административными департаментами, не были отделены от органов активного управления. Министр юстиции обладал значительными возможностями по формированию состава данных департаментов. Сенаторы назначались по свободному выбору монарха из гражданских и военных чинов, как правило, по представлению Министра юстиции. Последний также участвовал в решении вопросов, связанных с переводом сенаторов из одного департамента в другой, назначением размеров
15
См.: Елистратовъ А.И. Указ. соч. С. 272–284.
Многие дела в Первом департаменте Сената докладывались только в присутствии соответствующего министра 16 . Тем временем частные лица не имели право участвовать в рассмотрении дел 17 . Иными словами, в то время как министры участвовали даже в самих сенатских решениях и таким образом становились судьями в своем собственном деле, заинтересованные частные лица не имели права даже присутствовать при рассмотрении их жалобы в административном департаменте Сената 18 .
16
См.: Корфъ С.А. Указ. соч. С. 315–317, 340.
17
Там же. С. 328–329, 342.
18
См.: Елистратовъ А.И. Указ. соч. С. 271.
Большинство дел поступало в Сенат через Министра юстиции. Он являлся главным начальником канцелярии Сената. Принимая во внимание то, что производство по делам, доклад дел, мотивировка решений находились в руках канцелярии, у министра имелись возможности влиять на течение и решение дел в департаментах. Он же наблюдал за соблюдением кворума присутствий Сената.
По большинству дел ему принадлежало право «просмотра и пропуска (в первом случае он помечал дело словом «читалъ», во втором – «исполнить»). Аналогичные полномочия имели обер-прокуроры. При этом последние находились в полном подчинении у Министра юстиции. Без приказа обер-прокурора «исполнить» сенатское определение не могло получить дальнейшее движение по канцелярии. Обер-прокурор был вправе приказать исполнить дело или передоложить департаменту, если найдет ошибку или несообразность с законами.
Министр юстиции также обладал правом доносить монарху о нарушении сенатором «пределов установленного порядка», что давало ему власть личного надзора за каждым сенатором. Через Министра юстиции проходили все сношения Сената как с монархом, так и с высшими государственными установлениями (Государственным советом и Советом министров).
Такие широкие полномочия Министра юстиции позволяли называть его опекуном Сената 19 .
Само производство в административных департаментах Сената не отвечало принципам осуществления правосудия (судопроизводства), известным теории XIX в. (принципам гласности и публичности, состязательности 20 ). Помимо изложенного выше здесь можно также отметить, что возбуждение и подготовка дел находились под наблюдением обер-прокурора и его товарищей. Сенат даже не обладал правом непосредственного получения и вскрытия адресованных ему отправлений, правом самостоятельно назначать дела к слушанию. При рассмотрении дел слушались не подлинники дела, а лишь краткие записки, причем доклад дела осуществлялся канцелярией, а не сенаторами 21 .
19
См.: Корфъ С.А. Указ. соч. С. 333–336, 350.
20
Там же. С. 342.
21
Там же. С. 338–339.
Кроме того, оба названных выше департамента Сената Российской Империи выполняли не только судебно-административные функции, но и функции активного управления (например, издание распоряжений в развитие законодательства, проведение сенаторских
Надо, конечно же, понимать, что принцип независимости органов, разрешавших административные споры, как и другие принципы современного правосудия, не был реализован в полном объеме в ХIX – начале XX в. не только в Российской Империи, но и в других странах (в частности, в Италии, Сербии, Франции).
22
Там же. С. 354–355, 357, 360–361, 376, 382–385, 387.
По всей видимости, понятие административной юстиции не следует использовать вне конкретно-исторического контекста. Учреждение в государстве относительно самостоятельных от активной администрации органов власти, одной из основных функций которых выступает рассмотрение и разрешение административных дел (в том числе споров), на наш взгляд, позволяет с теоретической точки зрения говорить о формировании в стране административной юстиции. Однако такая самостоятельность все же должна быть относительно реальной.
При соответствующем подходе к понятию «административная юстиция» совершенно допустимо, на наш взгляд, говорить об административной юстиции Союза Советских Социалистических Республик, однако вряд ли можно говорить об административном судопроизводстве в советский период истории нашей страны, поскольку в данный период административные по своей сути дела рассматривались и разрешались независимыми от активной администрации органами власти в порядке гражданского судопроизводства. На этом этапе исторического развития еще не существовало самостоятельной процессуальной формы административного судопроизводства, которая фактически возникла лишь с принятием КАС РФ.
Вместе с тем в ходе строительства социализма в XX в. развитие законодательства России о защите прав, свобод и интересов в сфере публичных правоотношений достигло качественно нового уровня.
Одним из первых нормативных актов, на долгое время определивших судьбу административной юстиции, являлось Постановление ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан» 23 , согласно которому суды стали рассматривать вытекающие из административных правоотношений дела по вопросам изъятия имущества колхозов и отдельных граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам. Через год к ведению суда были отнесены также дела по жалобам на неправильности в списках избирателей 24 .
23
СЗ СССР. 1937. № 30. ст. 120.
24
См.: Чечот Д.М. Избранные труды по гражданскому процессу. СПб., 2005. С. 401, 516–517, 521; Боннер А.Т. Избранные труды по гражданскому процессу. СПб., 2005. С. 864, 882–883.
Однако следует заметить, что впервые в истории нашей страны отдельные дела о взыскании обязательных платежей (взыскания за нарушения постановлений о питейном сборе и правил об акцизе с сахара, взыскания по нарушениям акцизных уставов) были изъяты из ведения административных органов, а следовательно, Первого Департамента Сената, и переданы судебной власти еще в 80-е годы XIX в. В период отсутствия института административной юстиции такое решение рассматривалось в теории как прогрессивное 25 .
25
См.: Корфъ С.А. Указ. соч. С. 380–381.
В 60-е годы XX в. реализованы идеи, об осуществлении которых теоретики государственного права дореволюционной России могли лишь мечтать. Принят Гражданский процессуальный кодекс Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1964 г. (далее – ГПК РСФСР 1964 г.), который содержал самостоятельный подраздел II раздела II «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений», в результате чего рассмотрение и разрешение административных дел было подчинено принципам осуществления правосудия (принципам состязательности, гласности, непосредственности исследования доказательств).