Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве
Шрифт:
Характер спора (спорного отношения), как и прежде, остается основным критерием, служащим для разграничения порядков рассмотрения гражданских и административных дел. Так, в п. 1 Постановления Пленума № 36 разъяснено, что к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.
Использование указанного критерия вызывало и будет вызывать сложности, поскольку появляются новые и новые категории дел, и каждое дело имеет свои индивидуальные особенности. При этом во многих спорах сочетаются частноправовые и публично-правовые элементы (вопросы), и иногда сложно однозначно решить, какой из них определяет природу соответствующего спора: публичную или частноправовую. Однако такие сложности постепенно находят свое решение. Число проблем, связанных с разграничением предметов правового регулирования КАС РФ и ГПК РФ, с момента введения в действие КАС РФ непрерывно снижается. Многие из них получили разрешение в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации, обзорах судебной практики, утверждаемых
Очевидно, тем не менее, что опыт соответствующих стран может способствовать лучшему пониманию объективных проблем процессуального правового регулирования в нашей стране.
Во многих правовых системах Европы и Восточной Азии критерием отнесения того или иного дела (спора) к предмету правового регулирования законодательства об административном судопроизводстве выступает предмет спора. В качестве предмета административного спора рассматривается административный акт (Германия 92 , Сербия 93 ), соответствующий законный интерес, не ставший субъективным правом (Италия) 94 , административное действие (Китай) 95 , административное решение (Финляндия), административное распоряжение (Япония). Предметом могут выступать также другие акты административных органов 96 , меры, посредством которых был разрешен административный спор или прекращено административное производство 97 , административные договоры 98 , а также права и обязанности из них 99 .
92
См.: Крефт Г. История административной подсудности в Германии // СПС «КонсультантПлюс».
93
Административное судопроизводство Республики Сербия: [монография] / Р.О. Опалев, В. Цуцич, М. Мишкович. М., 2021. С. 21–22; Цуцич В. История развития и актуальное состояние судебного контроля за деятельностью административных органов в Сербии // Судья. 2018. № 3. С. 56 и др.
94
См.: Ченерелли А. Судебный контроль за административной деятельностью в Италии // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 4. С. 22–23; Silvestri E. Administrative Justice in Italy // BRICS Law Journal. Volume III (2016) Issue 2. P. 73.
95
Административный процессуальный кодекс Китайской Народной Республики (редакция, действующая с 2015 г.) (адаптивный перевод К.О. Огневой, перевод с кит. А.А. Малиновского) // Журнал административного судопроизводства. 2019. № 1. С. 10–12.
96
Закон Японии о судебном процессе по административным делам. С. 11–13.
97
Законодательство Финляндии об административном судопроизводстве и административных процедурах. С. 57.
98
См.: Цуцич В. Указ. соч. С. 56.
99
См.: Соловьев А.А. Французская модель административной юстиции. М., 2014. С. 100–109.
Например, согласно Закону Республики Сербия об административных спорах 2009 г. основным предметом административного спора, как и в прежних законах, остался итоговый административный акт. Следует отметить, что понятие итогового административного акта традиционно считается одним из ключевых в сербской правовой доктрине, определяющим заинтересованность в обращении в суд и саму возможность возбуждения судопроизводства 100 . Соответствующее понимание природы административного судопроизводства, последовательно опирающееся на принцип разделения властей, по всей видимости, обуславливает отсутствие в сербских законах об административных спорах норм, регулирующих судебные процедуры, в обязательном порядке предшествующие принятию того или иного административного акта (судебные процедуры предварительного судебного контроля (судебного санкционирования).
100
См.: Цуцич В. История развития и актуальное состояние судебного контроля за деятельностью административных органов в Сербии. С. 55; Vucetic D. Serbian judicial review of administrative acts and European standards for administration disputes // Law and Politics. 2005. Vol. 3. № 1. P. 74–75; Vucetic D. Vrste odluka u upravnom sporu // Zbornik radova 150 godina upravnog spora u Srbiji. Beograd, 2019. S. 187; Milovanovic D. Predmet upravnog spora // Zbornik radova 150 godina upravnog spora u Srbiji. Beograd, 2019. S. 96–104, 107, 110, 113–115, 118, 126–127.
Как показывает опыт зарубежных стран, введение любых критериев не влечет полного и однозначного разрешения всех вопросов о соотношении предметов правового регулирования законодательства о гражданском судопроизводстве и законодательства об административном судопроизводстве (даже спустя полвека и более). Такие вопросы возникают и обсуждаются и в названных выше странах.
Вместе с тем развитие судебной практики и правовой доктрины постепенно приводит к тому, что число спорных вопросов существенно сокращается. Свидетелями этого стали российские теоретики и практики спустя лишь несколько лет после введения в действие КАС РФ.
При возникновении в той или иной сфере общественных отношений наиболее серьезных сложностей, связанных
Ярким примером в данном случае выступают дела о признании информации, размещенной в сети «Интернет», запрещенной к распространению. Многочисленные разногласия по поводу этой категории дел были разрешены сначала путем дачи аргументированных разъяснений Президиума Верховного Суда Российской Федерации, а затем путем прямого указания соответствующих дел в перечне дел, подлежащих рассмотрению по правилам КАС РФ, в п. 22 ч. 3 ст. 1 данного Кодекса. При принятии указанных решений учитывался прежде всего характер споров (характер спорных правоотношений) 101 .
101
См.: Опалев Р.О. К вопросу об инициативах по совершенствованию законодательства об административном судопроизводстве. С. 43–46; Он же. Проблемы ограничения доступа к информации в сети Интернет // Арбитражный и гражданский процесс. 2019. № 9. С. 48–52.
Подводя итог проведенному анализу проблемы определения предмета судебной защиты в административном судопроизводстве, можно сказать, что основным критерием для этого традиционно служил и, по всей видимости, должен служить характер спора (характер спорного правоотношения: публично-правовой или частноправовой). При этом пора отказаться от сложившегося в советский период подхода, согласно которому все сомнения относительно правовой природы спора толкуются в пользу его гражданско-правовой природы.
С развитием теории и судебной практики эффективность применения названного критерия будет возрастать. Напротив, замена данного критерия каким-либо другим (например, исчерпывающим перечислением всех административных дел в тексте закона) приведет либо к искусственному сужению круга дел, подлежащих рассмотрению по правилам КАС РФ (а следовательно, и к ограничению прав граждан в спорах с властью) 102 , либо к необходимости формирования теории и практики, что называется, с нуля. Последнее вряд ли оправдано, поскольку, как показывают сравнительно-правовые исследования в сфере административного судопроизводства, идеальных критериев разграничения предметов правового регулирования нет. При этом устоявшиеся (апробированные) в той или иной правовой системе критерии работают в ней наиболее эффективно 103 .
102
См.: Туманова Л.В. О необходимости расширения сферы административного судопроизводства // Актуальные вопросы развития административного судопроизводства: Сборник материалов научно-практической конференции / Под общ. ред. А.Ю. Карташова. Тверь, 2016. С. 13–17; Штатина М.А., Звягинцев С.Е. Предмет административного судопроизводства // Российское правосудие. 2019. № 9. С. 103–104.
103
См.: Опалев Р.О. Предмет судебной защиты в административном судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2021. № 4. С. 18–22.
§ 3. Принцип эффективной правовой защиты по административным делам
По свидетельству специалистов в области сравнительного правоведения, российское право, ранее принадлежавшее к семье социалистического права, сближается с романо-германской правовой семьей 104 . На сегодняшний день в качестве одного из примеров такого сближения могло бы рассматриваться развитие законодательства об административном судопроизводстве, а именно принятие 8 марта 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации 105 .
104
См.: Марченко М.Н. Правовые системы современного мира. Учебное пособие. М., 2008. С. 327; Саидов А.Х. Сравнительное правоведение (основные правовые системы современности): Учебник / Под ред. В.А. Туманова. М., 2004. С. 373–378.
105
См.: Огнева К.О., Опалев Р.О., Степанова О.А. Об основных новеллах Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Судья. 2015. № 6. URL: http://www.zhurnalsudya.ru/archive/2015/6.2015/?article=1889>.
Вместе с тем справедливости ради нужно отметить, что в Европе первый из известных нам законов об административном судопроизводстве был принят в социалистической стране – Югославии – в 1952 г. Он назывался Законом об административных спорах 106 . Аналогичный закон в разных вариациях действует сегодня в республиках бывшей Югославии: в Сербии, Боснии и Герцеговине, Северной Македонии, Хорватии, Черногории. В 1956 г. в Испании принят Закон «Об административном судопроизводстве» 107 , а в 1960 г. в ФРГ – Закон об административном судопроизводстве Германии 108 .
106
Vucetic D. Serbian judicial review of administrative acts and European standards for administration disputes // Law and Politics. 2005. Vol. 3. № 1. P. 73–90.
107
Соловьев А.А., Остроумов А.А. Зарубежные модели административной юстиции: Учебное пособие для аспирантов / Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА). М., 2015. С. 105–106.
108
Административное процессуальное право Германии = Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland: Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; Законодательство об исполнении судебных решений / Пер. с нем. [В. Бергманн, введ., сост.]. М., 2007.