Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве
Шрифт:
Далее на повестку дня встали вопросы определения правовой природы дел, возникающих из публичных правоотношений, и подведомственности таких дел. Параллельно с дискуссиями о судебной подведомственности административных дел велись дискуссии о соотношении производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, с другими видами производства в гражданском процессе.
Тем не менее вплоть до конца 1980-х годов дела, возникающие из публичных отношений, были подведомственны судам лишь в случаях, указанных в законе. В таких условиях в доктрине была сформирована позиция, согласно которой отличительным признаком производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является административный характер правоотношений «в чистом виде», не осложненный какими бы то ни было элементами других правоотношений 26 . Такой же по существу подход, опирающийся на аналогичные правовые мотивы, можно встретить и в теории дореволюционной России 27 .
26
См.: Боннер
27
См.: Корфъ С.А. Указ. соч. С. 362–363
По итогам состоявшихся теоретических дискуссий учеными того времени были высказаны обоснованные суждения в отношении исключения из судебной подведомственности дел о взыскании обязательных платежей 28 , дел о привлечении к административной ответственности 29 и об отнесении к производству по делам, возникающим из административно-правовых отношений, дел по жалобам на действия (решения) органов записи актов гражданского состояния, нотариусов 30 .
28
См.: Боннер А.Т. Указ. соч. С. 903–904; Чечот Д.М. Указ. соч. С. 377, 412–417, 521–522.
29
См.: Чечот Д.М. Указ. соч. С. 374, 377, 413, 456.
30
Там же. С. 385–386, 406–408; Боннер А.Т. Указ. соч. С. 870; Жилин Г.А. Правосудие по гражданским делам: актуальные вопросы. М., 2010. С. 165–166; Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970 // Салищева Н.Г. Избранное. М., 2011. С. 241.
К сожалению, эти хорошо аргументированные и не опровергнутые суждения ученых и по сей день оставлены без должного внимания.
В 1980–1990-е годы началось стремительное расширение компетенции судов в области административной юстиции. В сферу судебного контроля включались все новые и новые публичные правоотношения. Один за другим принимались законы, расширяющие права граждан на обжалование в суд действий, решений органов власти и их должностных лиц 31 .
Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., гарантировала каждому судебную защиту его прав и свобод, закрепив право на обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 1, 2 ст. 46). В результате были устранены ранее существовавшие ограничения на обращение в суд по спорам о публичном праве.
31
См.: Опалев Р.О. Возможные направления развития законодательства в сфере правосудия по административным делам // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 1. С. 13–14.
Само упоминание об административном судопроизводстве впервые появилось в Конституции Российской Федерации 1993 г. (ч. 2 ст. 118 данной Конституции) 32 . Позднее этот термин использован в тексте ст. 29, 189 принятого 24 июля 2002 г. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 33 (далее – АПК РФ) и лишь в 2015 г. порядок административного судопроизводства был урегулирован в отдельном законодательном акте – КАС РФ. Таким образом, история использования в нашем законодательстве понятия «административное судопроизводство» насчитывает менее тридцати лет.
32
Административное судопроизводство: Учебник для студентов юридических вузов, факультетов и юристов, повышающих квалификацию / Под ред. М.К. Треушникова. М., 2017. С. 17 (автор соответствующей главы – М.К. Треушников).
33
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
При этом вплоть до 2015 г. в России отсутствовал единый и полный законодательный акт, специально предназначенный для регулирования процесса рассмотрения административных дел. Это было связано с тем, что гражданская процессуальная форма как самая совершенная и универсальная форма защиты прав граждан и организаций долгое время позволяла достаточно эффективно разрешать споры из публичных правоотношений. Однако необходимость развития административной юстиции, повышения гарантий прав граждан и организаций в спорах с публичной властью обусловили необходимость принятия нового процессуального Кодекса – Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации 34 .
34
См.: Петрова Т.А. Административное судопроизводство: проблемы и перспективы развития // Административное судопроизводство: проблемы и перспективы развития: Сборник научных трудов. М., 2019. С. 18–29.
В
35
См.: Опалев Р.О. Развитие правовой теории и законодательства России на пути формирования административного судопроизводства // Российское правосудие. 2022. № 2. С. 21–28.
Немаловажное значение имеет и то, что принятие КАС РФ создало предпосылки для более глубокой специализации судей, сотрудников аппаратов судов, с отсутствием которой связаны многие практические проблемы защиты субъективных публичных прав 36 .
Вместе с тем принятие КАС РФ, к сожалению, привело к масштабным спорам между административистами и процессуалистами относительно исключительной научной компетенции тех либо других по исследованию вопросов административного судопроизводства. На наш взгляд, соответствующие споры носили в основном деструктивный характер, поскольку процессуальная теория может быть серьезно обогащена знаниями из административной теории, а последняя, в свою очередь, нуждается в диалоге с теорией процессуальной.
36
См., например: Проблемы развития процессуального права России: Монография / А.В. Белякова, Л.А. Воскобитова, А.В. Габов и др.; под ред. В.М. Жуйкова. М., 2016. С. 155 (авторы соответствующего параграфа – О.М. Матюшкина, А.Г. Тимченко).
Так, при ознакомлении с современной литературой по административной юстиции, подготовленной специалистами в области административного права, возникают некоторые вопросы о том, насколько складывающееся сегодня понимание административной юстиции релевантно правовой действительности.
Первое, что неизбежно обращает на себя внимание, заключается в следующем. Как и сто лет назад, теоретики исходят из того, что необходимым признаком административной юстиции Российской Федерации является наличие правовых споров (юридических конфликтов, разногласий) в сфере публичного управления 37 .
37
См.: Женетль С.З. Указ. соч. С. 9; Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Воронеж, 2013. С. 57–58, 70; Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Указ. соч. С. 34–37, 58, 72, 79, 90.
Основания таких суждений не ясны даже, если не охватывать понятием административной юстиции (административного судопроизводства) дела об административных правонарушениях 38 и оставлять в стороне тот факт, что в порядке административного судопроизводства рассматриваются дела, вытекающие из конституционных и иных (не относящихся к административным) правоотношений. Ежегодное ознакомление с судебной статистикой судов общей юрисдикции позволяет утверждать, что около 90 % административных дел, разрешаемых данными судами по правилам КАС РФ (административные дела, подсудные мировым судьям), являются бесспорными по определению 39 .
38
См. об этом: Серков П.П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 2. С. 34–55; Он же. Правоотношение (Теория и практика современного правового регулирования): Монография: В 3 ч. Ч. 2, 3. М., 2019. С. 746; Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Воронеж, 2013. С. 236–250.
39
См., например: Законодательство Финляндии об административном судопроизводстве и административных процедурах / Пер. и вступ. слово Р.О. Опалева. М., 2019. С. 18–19.
В оставшихся административных делах, возбуждаемых на основании административных исковых заявлений лиц, наделенных публичными полномочиями, спор о публичном праве лишь предполагается на этапе обращения в суд. В значительном числе случаев такие предположения в дальнейшем опровергаются, что не влечет прекращения производства по административному делу или оставления административного искового заявления без рассмотрения.
Ярким примером подобных дел выступают часто встречающиеся в судебной практике административные дела о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено. Из ч. 1 ст. 2653 КАС РФ вытекает, что данные дела могут быть рассмотрены судом не только при отсутствии действительного спора, но и при отсутствии административного ответчика как такового. Так обычно и происходит.